DEFESA SOCIAL EM PERSPECTIVA:
POR UMA NOVA SEGURANÇA
PÚBLICA
O Centro de Estudos e Debates
Estratégicos (Cedes) órgão vinculado à Mesa da Câmara dos Deputados, elaborou
estudo sobre segurança pública, o qual gerou dois volumes. Um foi
produzido pelo Deputado Paulo Teixeira, com assessoramento de especialistas e
acadêmicos de renome, intitulado “Agenda de segurança cidadã: por um novo
paradigma”. O outro trabalho, que agrega substancial contribuição também de
vários profissionais, especialistas e estudiosos do tema que participaram dos
oito eventos promovidos durante a realização do estudo, e agrega contribuição
dos consultores legislativos que assessoraram o Cedes, está sendo lançado pelo
Deputado Capitão Augusto, com o título “Segurança pública: prioridade
nacional”.
Como
uma das possibilidades resultantes do estudo, conduzido de 2015 a 2018, foi por
nós produzida uma minuta de Proposta de Emenda à Constituição (PEC) que procura
condensar as modificações essenciais sugeridas, utilizando, como subsídios, o
aporte de reflexões havidas durante o estudo, além de alterações inspiradas por
outras proposições em tramitação ou já arquivadas.
A PEC, em síntese, propõe a flexibilização do
‘sistema’, criando um conselho e propondo solução para o financiamento das
atividades de segurança pública. O texto é
deliberadamente extenso e abrangente a fim de permitir aprimoramento, mediante
análise da pertinência dos temas e extensão desejada de detalhamento. As
alterações são muitas e a justificativa, para não ser demasiado extensa,
propõe-se acompanhar de nota técnica que constitui a primeira parte do presente
estudo. Muitos dispositivos seriam mais adequados a compor a lei complementar
prevista como regulamentadora da PEC.
Para
elaboração da PEC partiu-se da assunção das seguintes premissas, cujos
problemas subjacentes necessitam ser resolvidos:
1) Há certa insuficiência ou
inadequação do capítulo constitucional sobre segurança pública.
2) Inexiste identidade
policial autorreferente nas polícias estaduais, o que leva ao chamado
espelhamento ou isomorfismo mimético, isto é, as polícias civis buscam se
assemelhar aos órgãos do Poder Judiciário, enquanto as polícias militares e
corpos de bombeiros militares procuram similaridade com as Forças Armadas, em
especial com o Exército Brasileiro.
3) Há um desgaste do modelo
policial reativo (versus o proativo, considerado mais adequado),
causando os seguintes fenômenos, sucessivamente: a intensidade dos crimes leva
os órgãos de policiamento ostensivo à ‘repressão imediata’ em vez de
‘prevenção’; essa injunção origina certa demanda reprimida nos órgãos da
polícia civil; em consequência há baixas qualidade e resolutividade na apuração
das infrações penais; mesmo assim, a demanda reprimida prossegue no âmbito do
Ministério Público e do Poder Judiciário; demais disso, alguns órgãos do parquet optam por ‘investigar’, gerando
outras distorções, como seletividade dos casos investigados, falta de controle
externo dessa atividade bissexta e falta de quadros treinados para a tarefa.
4) Ocorrem limitações de
gestão e integração, haja vista existir uma histórica disputa por poder e
visibilidade entre vários órgãos componentes do sistema de justiça criminal, a
saber: polícia civil versus polícia
militar[2],
especialmente entre delegados de polícia e oficiais; polícia civil versus Ministério Público, especialmente
no tocante ao pretenso monopólio da investigação pelos delegados e o controle
externo exercido pelos promotores de forma, muitas vezes, seletiva e ineficaz,
além de ilegal – já que não há uma lei, mas resolução do Conselho Nacional do
Ministério Público (CNMP), regulando a matéria. Existe, ainda, simpatias
recíprocas entre polícia militar e Ministério Público, em defesa da extinção do
inquérito policial e da redução do protagonismo e até da categoria dos
delegados; e entre policiais federais e Ministério Público, em defesa da
carreira única para todos os policiais. Demais disso, no âmbito das próprias
corporações, há um natural conflito de interesses entre categorias dirigentes e
subordinadas, isto é, delegados versus
agentes, na polícia civil; oficiais versus
praças, nos órgãos militares. Essa realidade estimula animosidade, baixa
efetividade e alta taxa de atrito[3].
5) Há uma escalada do crime e da
violência, não obstante os investimentos aplicados em segurança pública ao
longo das últimas décadas.
6) Falta protagonismo da
União e maior responsabilidade dos Municípios, a ser constitucionalmente
prevista, no âmbito da provisão de segurança pública.
7) Na prática, estão ausentes
do subsistema de segurança pública os demais órgãos integrantes do sistema de
justiça criminal (Poder Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública).
8) Há forte resistência das
polícias militares à ampliação de participação dos Municípios na manutenção da
ordem pública, por meio das guardas ou polícias municipais, bem como dos corpos
de bombeiros militares à existência dos bombeiros municipais e voluntários.
9)
Há um entendimento equivocado e fragmentário em relação às propostas de
unificação das polícias, ou a extensão do ciclo completo às polícias
ostensivas, com forte resistência das polícias militares e das polícias civis, respectivamente,
a tais reestruturações dos órgãos ou atividades.
10) Prevalece, no âmbito das
administrações estaduais, o pacto federativo exculpante (fundado no art. 18 da
Constituição) versus a busca de uma solidariedade federativa (prevista
no art. 241 da Carta).
Reveladas as premissas, foram
estabelecidos os seguintes eixos estruturantes para a elaboração da PEC:
a) Constitucionalização de
preceitos, com texto essencial a ser integrado no corpo da Constituição e texto
instrumental integrando dispositivos autônomos da Emenda.
b) Regulamentação da PEC por
lei complementar, em razão de essa espécie normativa exigir processo
legislativo mais rígido e, além disso, não poder ser iniciada por medida
provisória (MP). Tal critério impede que o Presidente da República opte pela
via da urgência, na qual o tempo para reflexão e maturação dos temas é escasso,
inibindo a apreciação da matéria nas Comissões temáticas, uma vez que as MP são
apreciadas apenas em Plenário. Afora isso, em razão do prazo reduzido, a
discussão em geral é tumultuária e com resultados nem sempre satisfatórios[4].
c) Previsão de estreita
cooperação entre órgãos públicos de segurança e de defesa civil num só sistema
de ‘defesa social’.
d) Instituição de um ‘sistema
nacional de defesa social’, de adesão voluntária dos Estados, Distrito Federal
e Municípios.
e) Flexibilização do modelo
policial, facultando a unificação dos órgãos existentes ou criação de outros.
Entretanto, no âmbito estadual e do Distrito Federal se estimula a fusão.
f) Desmilitarização das
polícias militares e corpos de bombeiros militares condicionada à extinção do
vínculo com o Exército, com o que deixariam de ser consideradas forças
auxiliares e reserva do Exército. Com essa providência se alargaria o conceito
de mobilização para todas as polícias.
g) Faculdade de criação
controlada de polícias municipais e metropolitanas.
h) Financiamento solidário do
subsistema de segurança pública por meio de um fundo constitucionalmente
previsto, com a exigência de aplicação mínima definida e a liberação de
recursos condicionada ao atingimento de metas pelos entes aderentes.
i) Criação de um conselho
constitucional de defesa social, nos moldes do Conselho Nacional de Justiça
(CNJ) e do aludido CNMP.
j) Manutenção dos direitos
adquiridos dos profissionais de segurança pública, inclusive previdenciários,
exceto o direito de greve.
k) Previsão de crimes de
responsabilidade no âmbito do sistema, a ser definido na lei complementar
regulamentadora.
l)
Difusão da filosofia de policiamento do tipo proativo, comunitário, com foco no
cidadão e orientado para a resolução de conflitos e solução de problemas.
Contextualizando a unicidade
da proposta, esclareça-se que seriam apresentadas outras minutas de
proposições, posteriormente – as quais pretendemos, igualmente, elaborar – cujo
início no processo legislativo dependeria, em tese, da aprovação da PEC
sugerida.
Observamos que em relação à
minuta ora apresentada, sua redação estaria obviamente sujeita a
aperfeiçoamento, tanto no aspecto estrutural, quanto da eventual adequação
terminológica.
Comentaremos,
a seguir, os dispositivos da minuta da PEC, sequencialmente e, por fim, ligeira
conclusão. Ao final, exibimos em anexo o texto completo da minuta da PEC e
respectiva justificativa.
A PEC começa por alterar, no art. 1º, os arts. 21, 22, 23, 24, 32,
34, 35, 160 e 167 da Constituição. Essas mudanças se justificam na medida em
que se propõe novo formato de todo o capítulo que dispõe sobre segurança
pública. Assim, para efeito de sistematização com o restante do arcabouço
constitucional pertinente, são necessárias tais medidas, muitas das quais meras
adaptações de redação. Analisaremos primeiramente estas alterações no corpo da
Constituição, a maioria situada topologicamente em dispositivos prévios ao
local adequado para a temática em apreço, que abordaremos em seguida.
No caso do art. 21, que trata
das competências da União, altera-se a redação do inciso XIV, para adaptar o
dispositivo à adoção do novo modelo de polícia, que mantém as polícias civis e
militares atuais, mas faculta aos Estados e Distrito Federal aglutiná-las numa
polícia única. Assim, o dispositivo alterado apenas suprime a referência a
polícias civis e militares, assim como o epíteto ‘militares’ referente aos
bombeiros, mantendo a redação de forma genérica, ao referir-se a ‘polícia e
corpo de bombeiros’.
Quanto
ao art. 22, que cuida da competência
legislativa privativa da União, trata-se de inclusão de inciso, para abranger
as novas polícias estaduais e municipais, cuja faculdade de criação foi
inserida nos arts. 144-E e 144-G incluídos pela proposta. Pretende-se que a
União continue disciplinando questões como o armamento que as polícias e corpos
de bombeiros devem utilizar, a despeito de continuar em vigor o inciso XXI que
se refere, no entanto, às polícias militares e corpos de bombeiros militares.
Outro tema é o da mobilização, visto que pela nova conformação constitucional
declara-se o óbvio de que todas as polícias são mobilizáveis.
A inclusão do inciso XIII ao
art. 23, no sentido de tornar competência comum da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios a garantia da defesa social, foi inspirada na
PEC nº 33/2014, do Senado Federal (PEC nº 138/2015, na Câmara dos Deputados).
O
art. 24 é adaptado mediante alteração de seu inciso XVI, que atualmente só se
refere às polícias civis. Assim, incluem-se genericamente as polícias e corpos de
bombeiros dos Estados, Distrito Federal e Municípios e
guardas municipais, dentre os passíveis de regulação normativa concorrente
pelos entes federados. No caso das guardas municipais, este dispositivo evita a
discussão acerca da validade da Lei nº 13.022, de 8 de agosto de 2014, que
instituiu o Estatuto Geral das Guardas Municipais (EGGM).
No tocante ao art. 32 trata-se de adaptar a redação do § 4º
pela alteração da alusão à utilização, pelo Governo do Distrito Federal,
de suas polícias civil e militar e do seu corpo de bombeiros militar, já que
são órgãos mantidos pela União. Em seu lugar, foi consignada a referência
genérica à polícia e ao corpo de bombeiros.
A alteração da alínea ‘e’ do
inciso VII do art. 34 pretende conferir status constitucional à hipótese de
intervenção da União nos Estados e no Distrito Federal quando o ente deixar de
aplicar o mínimo exigido na provisão da segurança pública e nas atividades de
defesa civil, assim como o dispositivo já se refere à hipótese de não aplicação
do mínimo constitucional previsto para o ensino e a saúde. Trecho do
dispositivo foi inspirado na PEC nº 60/2005, do Senado Federal.
O
art. 35 também cuida de intervenção nos Municípios e a adaptação
resumiu-se a incluir no dispositivo, igualmente, segurança pública e defesa
civil. É outro dispositivo que contém trecho inspirado na PEC nº 60/2005.
A alteração do inciso II do
art. 160 guarda relação com a inclusão do art. 144-R, dispositivo pertinente à
defesa social[5],
no sentido de que a vedação à retenção ou qualquer restrição à entrega e ao
emprego dos recursos atribuídos aos entes federados não impede a União e os
Estados de condicionarem a entrega de recursos ao disposto no mencionado art.
144-R. Contém trecho também inspirado na PEC nº 60/2005, do Senado Federal.
O
inciso IV do art. 167 é alterado com o objetivo de agregar a ressalva de
vedação de vinculação de receita no caso de provisão da segurança pública e
atividades de defesa civil, a exemplo do que o dispositivo já dispõe atualmente
para saúde e ensino. Faz referência ao art. 144-R, incluído pela PEC, que
dispõe sobre a referida vinculação.
Essas
são, portanto, as alterações no corpo constitucional, referentes a dispositivos
não afetos, diretamente, ao atual capítulo da temática objeto da PEC, os quais
serão analisados a seguir.
Para alteração do atual
capítulo sobre segurança pública, foi proposta a criação de novo ‘Título V-A – Da Defesa
Social’, em separado do ‘Título V – Da Defesa do Estado e das Instituições
Democráticas’, o qual abrange atualmente o ‘Capítulo I – Do Estado de Defesa e
Estado de Sítio’, o ‘Capítulo II – Das Forças Armadas’ e o ‘Capítulo III – Da Segurança
Pública’. Torna-se mais compreensivo e consentâneo com a nova estrutura que a
defesa do Estado e das instituições democráticas é mais afeta aos estados de
emergência constitucional e à atuação das Forças Armadas, estreitamente ligadas
a essas circunstâncias excepcionais.
Compondo
o novo Título V-A propõem-se os Capítulos ‘I – Da Ordem Pública’, ‘II – Da
Segurança Pública’ (oriundo do Título V e consideravelmente alterado), ‘III –
Da Execução Penal e do Atendimento Socioeducativo’, ‘IV – Da Defesa Civil’ e ‘V
– Disposições Comuns’.
A
alteração, portanto, não se trata propriamente da criação
de um novo modelo de polícia minuciosamente estruturado, mas a consolidação da
temática num único título, com conteúdo mais abrangente que a mera ‘segurança
pública’ tradicional. Separa, conceitualmente, a noção de órgãos de segurança
vinculados à defesa do Estado, associando-os à defesa da sociedade.
A
conformação constitucional atual não alude de forma enfática sobre a execução
penal e a defesa civil, por exemplo, assuntos de importância equivalente à temática
da segurança pública, haja vista concernirem, respectivamente, ao último
estágio da persecução criminal e à ocorrência das grandes catástrofes
climáticas e ambientais que afligem o País.
Desta
forma, o somatório da segurança pública, da execução penal e da defesa civil
resultou na epígrafe do título, ‘defesa social’, cujo capítulo de abertura (Da Ordem Pública) trata de introduzir os novos temas, buscando a integração das diversas
instituições, órgãos e entidades, mediante formulação de definições
principiológicas.
O
art. 144 passou a ser, então, o de abertura do novo título, seguindo-se os
demais, 144-A, 144-B e assim, sucessivamente, isto é, o número original
acrescido de letras maiúsculas em ordem alfabética, separados por hífen, nos
termos da técnica legislativa pertinente.
O Capítulo V (Disposições Comuns) é
necessário, a fim de englobar disposições aplicáveis tantos aos órgãos de
segurança pública quanto aos de defesa civil, assim como disposições diversas
que, a nosso ver, devem integrar o texto constitucional expressamente. Esse
capítulo foi dividido em quatro seções, ‘Seção I – Do Sistema Nacional de
Defesa Social’, ‘Seção II – Do Financiamento da Defesa Social’, ‘Seção III – Do
Conselho Nacional de Defesa Social’ e ‘Seção IV – Disposições Diversas’.
Assim,
busca-se dotar de efetividade a ideia de um sistema único, nos moldes do
multiproposto e pouco testado Sistema Único de Segurança Pública (Susp), o
qual, a par de sempre constituir política de governo, mas não de Estado,
encontra dificuldades em lograr promover a integração dos órgãos – e mesmo dos
entes federados – no esforço pela redução da violência, da criminalidade e da
desordem.
Demais
disso, o sistema proposto será integrado pelos entes federados pela sistemática
da adesão, com responsabilidades e contrapartidas definidas, o que implica a
adoção consistente de um sistema pactuado e, mais que isso, fundado no
princípio da solidariedade federativa (art. 241).
Os temas das
outras seções são igualmente autojustificáveis, na medida em que o
financiamento das ações de provisão de segurança pública e de defesa civil é
uma necessidade premente sem a qual não se favorece a integração, suporte para
o alcance dos resultados almejados.
Quanto
ao conselho, com assento constitucional, nos moldes dos mencionados CNJ e CNMP,
busca dotar de desejável uniformização a estrutura dos órgãos e as iniciativas
dos entes federados, assim como promover fiscalização e controle eficazes e
resilientes das atividades dos órgãos envolvidos.
As
‘Disposições Diversas’ constituem detalhamento aplicável às demais seções que
tratam do sistema, do financiamento e do conselho.
Isto posto,
passa-se a comentar cada dispositivo separadamente, esclarecendo-se que o art.
2º da PEC refere-se à inclusão de todo o texto a ser inserido no corpo da
Constituição.
Do
art. 3º em diante tratam-se de disposições, que não convêm revestir a forma do
texto constitucional propriamente dito, seja pelo caráter de norma transitória,
seja pelo seu nível de detalhamento. Não devem ser inseridos, tampouco, no Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), muito embora tenha o mesmo
sido acrescido de vários dispositivos desde a promulgação da Constituição.
Entretanto, a moderna técnica legislativa recomenda que disposições de caráter
transitório integrem o texto da Emenda, mas não o texto constitucional
propriamente dito nem o ADCT, revestindo, contudo, a mesma natureza de conteúdo
formal e material de caráter constitucional.
A
nova redação do art. 144, com trecho inspirado na PEC nº 483/1997, busca
ampliar o alcance do conceito de segurança pública, como parte de um conceito
mais abrangente, de ordem pública. Agrega conceituações de vários
doutrinadores, como Lazarini, Moreira Neto, Espírito Santo e Meireles, Filocre
e outros.
Além
disso, permite a ampliação da visão de que a defesa social abrange muito mais
que os segmentos de segurança pública e defesa civil.
Na sequência, o art. 144-A
alude a vários sistemas, ainda que inexistentes com tal terminologia
específica, para efeito de facilitar o tratamento dos mesmos no novo título e
agregar alguns deles ao texto constitucional, como o de inteligência, por
exemplo.
Seu § 1º explicita em que
consiste o sistema de justiça criminal, no qual estão inseridos os subsistemas
judicial, de segurança pública, penitenciário e de atendimento socioeducativo.
Busca, portanto, inserir outras instituições no esforço por segurança pública,
além da consideração – frise-se – de que segurança pública não é apenas ‘coisa
de polícia’.
O dispositivo refere-se
ligeiramente, nos parágrafos seguintes, aos demais sistemas: de inteligência,
essencial para a produção de segurança pública (§ 2º); de defesa civil, ora
equiparado ao subsistema de segurança pública, com trecho inspirado na PEC
346/2009 (§ 3º); de trânsito, responsável por evitar quase metade
das mortes violentas ocorridas no país, reproduzindo o texto do atual § 10 do art. 144, que
trata da segurança viária, sem alteração (§ 4º); e finalizando com o sistema de segurança
interna, responsável pela defesa territorial do país (§ 5º).
Esse último sistema referido
é uma maneira de justificar o emprego das Forças Armadas na segurança pública.
Pressupõe a importância de todos os órgãos policiais para fins de mobilização e
não apenas as polícias militares e corpos de bombeiros militares, atualmente
considerados forças auxiliares e reserva do Exército (redação atual do art.
144, § 6º).
O
art. 144-B abre o Capítulo da Segurança Pública, como dispositivo propositivo,
assim como a Seção I do capítulo, que trata ‘Das Atividades Essenciais’, isto
é, as que envolvem os órgãos policiais e assemelhados. Foi excluída desse
artigo a enumeração taxativa dos ‘órgãos de segurança pública’, assim como a
expressão ‘dever do Estado, constitui direito e responsabilidade de todos’, vez
que esta foi agregada à nova redação proposta para o art. 144 como apanágio de
toda a defesa social. No parágrafo único é destacada a importância dos órgãos
públicos de provisão de segurança, passando a ser indispensáveis à
administração da Justiça.
Considera-se,
portanto, que desde a promulgação da Carta, categorias importantíssimas para o
evolver da sociedade não possuem o mesmo reconhecimento de seu status.
Entendemos que os ‘órgãos públicos de segurança’ – e não apenas os ‘órgãos de
segurança pública’ – são indispensáveis à administração da Justiça e essenciais
à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.
Deixamos, portanto, expresso esse entendimento na redação do parágrafo único do
artigo sob análise.
Preferiu-se
a expressão ‘órgãos de provisão e garantes da segurança pública’ para efeito de
incluir no mesmo desiderato as guardas municipais, as quais não estão
contemplados na relação fechada do caput
do atual art. 144. Poderiam, portanto, ficar de fora das mesmas considerações
pertinentes aos órgãos de segurança pública.
O
art. 144-C alude genericamente a todas as instituições e órgãos responsáveis
pela segurança pública, visando a conferir a devida importância aos entes
mencionados.
No parágrafo único estipula-se a possibilidade da criação de força-tarefa temporária, por
ato conjunto dos Poderes Executivo e Judiciário e do Ministério Público de um
ou mais entes federados, visando a atuar na redução da incidência criminal e
nos crimes de grande repercussão social, no âmbito de suas competências e
mediante coordenação conjunta. Esse dispositivo foi inspirado na PEC nº
423/2014 e conta com valioso precedente na chamada Operação Lava Jato.
Em
seguida, o art. 144-D menciona, recorridamente, os órgãos policiais existentes
e outros, de forma exemplificativa, abrindo-se, portanto, a oportunidade de
considerar outras agências policiais a serem criadas conforme o disposto nos
arts. 144-E e 144-G.
Os parágrafos desse artigo
referem-se a cada órgão existente e respectiva competência. Para efeito de
abrir a possibilidade de se aglutinar órgãos federais e até de se criar outros,
se necessário, tendo em vista que o constituinte originário os previu como
‘órgãos permanentes’ e, como tais, não poderiam ser ‘extintos’, foi excluída
essa condição. Essa circunstância já foi invocada no processo legislativo para
rejeitar proposta no sentido de unificar as forças policiais federais. A
faculdade mencionada está consignada no caput
do art. 144-E.
O § 1º mantém a redação sobre
a polícia federal, desdobrando-se o inciso I em alíneas para acomodar a
necessidade de autorização do órgão judicante para a apuração de infrações
penais cometidas pelos agentes políticos detentores de prerrogativa de foro na
instância federal. Adotou-se o entendimento de que a polícia federal não pode
investigar autonomamente tais autoridades, como, aliás, foi verificado na
prática por ocasião de algumas fases da chamada Operação Lava Jato.
Foi incluída a possibilidade
de investigação na seara estadual ou do Distrito Federal, igualmente nos casos
de prerrogativa de foro na instância estadual, suprindo a atividade dos órgãos
policiais competentes originariamente, isto é, as polícias civis, mediante
requisição do Tribunal de Justiça aprovada pelo Presidente da República,
autoridade a que está subordinada a polícia federal, o qual atuará em
consonância com o disposto no art. 84, inciso XXVII.
É comum investigações que
envolvam autoridades estaduais não lograrem celeridade e apuração eficaz devido
a ingerências políticas, inclusive da alta cúpula do governo estadual, razão
porque, mediante autorização presidencial, o órgão julgador poderá obter
auxílio da polícia federal na apuração dessas infrações.
A
possibilidade aventada, de a polícia federal investigar crimes de competência
da Justiça estadual, já é factível, conforme redação atual do § 1º, inciso I, in fine, do art. 144, redigida, na PEC,
como alínea ‘a’ do inciso I, isto é, “outras
infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija
repressão uniforme, segundo se dispuser em lei”[6].
Excluiu-se a expressão
‘instituída por lei como’, albergando a outra expressão constante dos
dispositivos concernentes às demais polícias de nível federal, ‘na forma da
lei’, para fins de uniformidade, uma vez que a referência a lei consta, também,
de alguns incisos, por ser específica, na hipótese.
Já no inciso II restringiu-se
a prevenção e repressão do tráfico de drogas apenas quando de caráter
internacional, conforme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) e
diante da realidade fática em que as polícias estaduais reprimem também, e
muito, mesmo o tráfico interestadual. Ocorre que, na prática, a
repressão conduzida pela polícia federal se dá meramente no âmbito das
infrações albergadas pelo permissivo do referido art. 144, § 1º, inciso I, in fine.
É
a inteligência do art. 70 da Lei nº 11.343, de 23 de agosto de 2006 (Lei
Antidrogas) e do Enunciado 522 da Súmula do STF. Segundo o art. 70 da Lei
Antidrogas, “o processo e o julgamento dos crimes previstos nos arts.
33 a 37 desta Lei, se caracterizado ilícito transnacional, são da competência
da Justiça Federal”. Nesse caso, a competência da Justiça Federal induz a da
polícia federal. Segundo o Enunciado 522 do STF “salvo ocorrência de tráfico
para o Exterior, quando, então, a competência será da Justiça Federal, compete
à Justiça dos Estados o processo e julgamento dos crimes relativos a
entorpecentes”. A polícia federal não possui estrutura, portanto, para assumir toda a
investigação pertinente.
Incluiu-se no mesmo
dispositivo o tráfico internacional de armas de fogo, de pessoas, órgãos e
tecidos, de espécimes raros ou protegidos da biodiversidade, de minerais estratégicos,
pedras preciosas e semipreciosas e de obras de arte, assim como a contrafação
de moeda, mantendo o restante da competência originária em caráter exclusivo,
como o combate ao contrabando e o descaminho. A referida inclusão visa a
atribuir competência específica, sem a qual tais temas sensíveis e de notória
importância ficam sujeitos ao fenômeno da difusão de responsabilidade.
No inciso III foi alterado o
vocábulo ‘marítima’ para ‘costeira’, no mesmo sentido da modificação
implementada pela Emenda Constitucional nº 19/1998, em relação ao termo
‘aérea’, alterado para ‘aeroportuária’. Assim como a polícia aérea é atribuição
da Aeronáutica, a marítima, entendida como oceânica, isto é, exercida em águas
internacionais, o é da Marinha do Brasil. Desta forma, a polícia costeira deve
ser, sim, atribuição da polícia federal, tendo sido proposta essa terminologia
desde o substitutivo ofertado na Comissão Especial que analisou a PEC nº
151/1995.
No mesmo sentido, pois, da
polícia costeira é a atribuição da polícia portuária (inspirado na PEC nº
131/2015), vez que não existe órgão específico no Brasil, a não ser as guardas
portuárias, que não são, por evidência, órgãos policiais. Enquanto às guardas
portuárias cabe a guarda das instalações do porto, à polícia federal, no
exercício da atribuição de polícia portuária, caberá ombrear-se com os órgãos
aduaneiros a fim de atuar repressivamente nos casos de tráfico, contrabando e
descaminho, principalmente. Trata-se de uma atividade de policiamento de
fronteira, pois essa atividade se configura em três espécies: seca, litorânea e
aérea. Os pontos de controle dessas fronteiras são bastante delimitados nos
dois últimos casos, quanto aos portos e aeroportos, idealmente considerados
fronteiriços em relação ao transporte marítimo e aéreo internacional,
respectivamente.
O inciso IV também foi
alterado, mediante acréscimo de texto ressalvando a competência das polícias
legislativas federais, assim como a das Forças Armadas no exercício da função
policial judiciária militar. São situações específicas que não estão
delimitadas. Há divergência, atualmente, quanto às polícias legislativas
constituírem, ou não, órgãos policiais com atribuições próprias destes,
inclusive de natureza repressiva. Pela redação proposta, fica dirimida a
dúvida.
No tocante às Forças Armadas,
igualmente é uma ressalva necessária, conquanto não haja, até o momento,
demandas acerca de eventual conflito de competência, o qual poderia, no
entanto, ocorrer. Confere-se, assim, de
jure, o poder de formação do inquérito às polícias legislativas federais,
assim como se insere a ressalva quanto aos inquéritos policiais militares (IPM)
conduzidos pelas Forças Armadas.
O inciso V foi incluído,
atribuindo expressamente competências que são típicas da polícia federal, mas
não contempladas no texto constitucional. Tratam-se da emissão de passaporte e do controle e fiscalização da regularidade migratória, das atividades de segurança privada, do fluxo de
produtos químicos sensíveis e das armas de fogo, ressalvada, no último caso, a
competência das Forças Armadas.
O inciso VI, que atribui a
competência de prover segurança ao Presidente e ao Vice-Presidente da República, bem
como aos dignitários estrangeiros, quando no Brasil, foi inspirado na PEC nº
49/2009, do Senado Federal.
O texto referente à polícia
rodoviária federal (§ 2º) foi mantido com a inclusão do vocábulo ‘policiamento’
ao lado do ‘patrulhamento’, para não remanescer dúvida, o que é reclamado pela
doutrina, vez que o termo patrulhamento é considerado de abrangência restrita.
A inclusão foi inspirada em providência semelhante contida nas PEC nº 248/2004
e 33/2014. Nos mesmos moldes do disposto para as polícias militares, foi
incluída expressamente a prevenção das infrações penais em geral nas rodovias
federais, facultada a repressão às infrações penais de menor potencial ofensivo
conforme dispuser a lei instituidora do órgão.
As
mesmas alterações referentes à polícia rodoviária federal foram introduzidas
quanto à polícia ferroviária federal (§ 3º).
Embora
defendido por alguns segmentos, não foi prevista carreira ‘única’ para os
órgãos de qualquer ente federado, por duas razões. Primeiramente, porque a
minuta propõe flexibilidade onde tal for possível. Assim, cabe ao ente
instituinte definir se a carreira será única ou múltipla. Em segundo lugar,
haja vista que alguns órgãos policiais já se estruturam em carreira única,
embora múltiplos os cargos.
A ideia de um ‘cargo único’,
antevista na proposta de carreira única, se funda na possibilidade de todos os
servidores terem acesso às funções de comando ou direção, vez que a progressão
na carreira por vezes é limitada segundo o cargo exercido.
Ainda que as modernas
técnicas de administração sugiram a configuração de competências segundo uma
visão transversal e multifuncional, com hierarquia horizontalizada, órgãos
fortemente disciplinados, como devem ser as polícias, pressupõem necessidade
não só de hierarquia funcional, mas fundamentalmente da hierarquia escalar,
essencial à unidade de comando e descentralização da execução[7].
Basta, portanto, garantir, na
lei complementar regulamentadora, o acesso a todos os cargos segundo critérios
objetivos. Aliás, a carreira de cargo único é que favorece, com mais razão e em
prejuízo do princípio da meritocracia, a ocupação de funções estratégicas
segundo critérios subjetivos e por ‘indicação política’.
Entende-se,
portanto, que a estruturação de cargos segundo o modelo militar (em que tais
cargos, denominados postos e graduações, são de acesso sucessivo por promoção)
é o mais adequado à administração policial, sendo enfaticamente recomendável
sua adoção pela lei complementar referida no art. 144-V.
Quanto
ao § 4º, referente às polícias civis, a redação foi mantida.
No
§ 5º, relativo às polícias militares (PM) e bombeiros militares (BM), foi
excluído o trecho “a polícia ostensiva e”. A alteração foi devida à inserção da
possibilidade de criação de polícias estaduais e municipais, que também farão a
prevenção ostensiva, não mais exclusividade da PM, portanto. Junto à
preservação foi incluída a ‘restauração’ da ordem pública, sem a qual a polícia
militar não poderia atuar, num sentido etimológico, se a ordem fosse rompida.
Foi incluída expressamente a
prevenção das infrações penais em geral, facultada a repressão às infrações
penais de menor potencial ofensivo conforme dispuser o ente federado. É
ressalvada a competência das polícias municipais, as quais prevenirão e
reprimirão as contravenções penais, espécies de infrações penais de menor
potencial ofensivo.
Buscou-se substituir o
conceito de ‘polícia ostensiva’ para o de ‘polícia preventiva’, visto que a mera
ostensividade não opera, per se, a
prevenção, fim primeiro da atividade policial.
Trecho sobre os corpos de
bombeiros foi transferido para o art. 144-P, § 1º.
Em vez de se conferir
competência às polícias militares, polícia rodoviária federal e polícia
ferroviária federal para o ciclo completo[8],
genericamente, preferiu-se facultar-lhe a competência para a repressão aos
crimes de menor potencial ofensivo, com o que passam a poder lavrar o termo
circunstanciado (TC), também chamado de termo circunstanciado de ocorrência
(TCO).
No caso das polícias
militares, o ente federado decidirá a respeito; no caso das polícias de caráter
federal (polícia federal, polícia rodoviária federal e polícia ferroviária
federal), a lei federal que regula cada uma disporá sobre o tema. Esse formato
permite, inclusive, a adoção da prerrogativa a qualquer tempo, sem impô-la de
imediato e, até mesmo, a possibilidade de revogá-la, caso resulte inadequada.
A prerrogativa de lavrar o
termo circunstanciado, contudo, em vez de afronta às polícias civis, trata-se
de necessidade óbvia nos Estados extensos como os da Região Amazônica, com
esparsas sedes municipais e aqueles integrados por muitos Municípios, como os
do Sudeste e do Sul. Nesse tocante nos inspiramos na PEC nº 431/2014. Alguns
desses Estados já obtiveram decisões judiciais favoráveis à lavratura do termo
circunstanciado pela polícia militar, sob pena de se impor a todos os
envolvidos deslocamentos por dezenas ou centenas de quilômetros apenas para
lavratura do termo. A decisão, portanto, será conforme definir o ente federado
segundo suas peculiaridades. Isto é, se algum Estado preferir manter essa
competência com a polícia civil, fica-se como está.
Observe-se que no tocante à
Lei nº 11.340, de 7 de agosto de 2006 – Lei Maria da Penha, seu art. 41 assim
dispõe: “Aos crimes praticados com violência doméstica e familiar contra a
mulher, independentemente da pena prevista, não se aplica a Lei no 9.099, de 26 de
setembro de 1995”. Dessa maneira, tal norma, que prevê várias medidas
cautelares a serem encaminhadas pela autoridade policial, isto é, o delegado de
polícia, e concedidas judicialmente, não seria afetada pela nova redação.
O
conteúdo do § 6º passou a constituir o art. 144-W, que reproduz parte da
redação atual, fazendo menção às polícias estaduais e distrital constituídas
nos termos do incluído art. 144-E, as polícias civis, as polícias militares e
os órgãos de defesa civil estaduais referidos no Capítulo III do Título – que
inclui os corpos de bombeiros militares – como subordinadas aos Governadores
dos Estados e do Distrito Federal.
A adaptação da redação exclui
as polícias militares e bombeiros militares da condição de forças auxiliares e
reserva do Exército. Amplia-se, portanto, o leque de forças passíveis de
mobilização. A condição de forças auxiliares e reserva do Exército é tida como
desnecessária, por ser anacrônica. Ressalva-se a hipótese de mobilização,
circunstância em que tais forças ficam subordinadas ao comando de defesa
territorial da área mobilizada, na forma da lei de mobilização, tendo sido
proposta a alteração desse dispositivo por inúmeras PEC.
Incluiu-se, portanto, novo §
6º, para definir a competência edilícia das polícias legislativas, visto que a
mera referência ao art. 51, inciso IV, art. 52, inciso XIII e art. 27, § 3º,
pode ser considerada insuficiente, nos termos da justificação para a alteração
procedida no inciso IV do § 1º, supra. Consigna-se, de forma preventiva, que
tais órgãos se subordinam aos presidentes das respectivas Casas legislativas.
Assim, o § 7º foi suprimido,
pressupondo-se que a lei mencionada no art. 144-V possa suprir o disposto no
atual dispositivo.
O conteúdo do original § 8º,
mantida a redação, foi transferido para o art. 144-F, enquanto o do § 9º passou
a constituir o art. 24 do corpo da PEC, alargando sua aplicação a todos os
militares e servidores civis dos órgãos de defesa social, bem como admitindo percepção de parcela variável por
desempenho. Essa inovação permitirá a criação de gratificações eventuais, assim
como a adoção da salutar remuneração por resultados. O novo
reposicionamento busca consigná-los mais adequadamente sob o ponto de vista
topológico da matéria.
O art. 144-E traz uma das principais
inovações da proposta, no sentido de a União (caput), os Estados e o Distrito Federal (§ 1º) poderem constituir
polícia unificada, pela aglutinação das competências das respectivas polícias,
nos termos da lei complementar referida no incluso art. 144-V. Aqui se
aprofunda a pretendida flexibilização do capítulo, ressaltando-se que se
concede faculdade aos Estados e Distrito Federal, que poderão optar pelo modelo
proposto ou manter o atual. Insere-se, contudo, regra preventiva, no § 2º, no
sentido de que os Estados criados a partir da promulgação da Constituição –
nenhum até o momento – deverão adotar o modelo policial proposto, isto é, de
polícia única.
O
modelo de polícia única permite que segmentos diversos se encarreguem do
patrulhamento preventivo, da repressão imediata e da repressão mediata. A
integração dos segmentos, perfeitamente possível sob comando unificado – e não
a integração entre polícias historicamente hostis entre si – poderia permitir o
atingimento efetivo das metas, mediante a alocação de recursos para
investimento e até para incremento nos vencimentos dos policiais, segundo
percentuais de superação das metas. A tendência seria a redução da
criminalidade ao longo do tempo, favorecendo o segmento preventivo. Entretanto,
um comando único teria condições de remanejar seus quadros conforme a
necessidade[9].
A polícia única favorece a superação
de problemas de caráter administrativo, cuja solução é hoje tida como dos mais
fortes argumentos favoráveis à unificação, a exemplo da multiplicidade de
órgãos de direção ou comando, de assessoramento e de apoio à atividade-fim,
além da inevitável economia de escala decorrente da aglutinação de órgãos com o
mesmo objetivo oriundos de instituições diversas. Apontam-se como vantagens da
unificação das polícias civis e militares, dentre outras, as seguintes: redução
dos custos de gestão; desmilitarização das polícias militares e dos corpos de
bombeiros militares, com a desvinculação das polícias militares e corpos de
bombeiros militares, do Exército; estabelecimento do ciclo completo de polícia;
fim da sobreposição de competências; atenuação do rigor dos regulamentos
disciplinares militares; e estabelecimento de isonomia de remuneração[10].
No tocante ao 144-F, como já
referido, igualmente reproduz, in totum,
a redação do § 8º do atual art. 144, sobre as guardas municipais. Entendemos
que não há necessidade de ampliar a competência das guardas, diante da
possibilidade de instituição paulatina de polícias municipais. É o que dispõe o
art. 19 da PEC, analisado mais adiante.
Outra inovação de destaque é a
do art. 144-G, facultando a criação de polícias municipais. Entretanto, como
esse é um tipo de agência policial inexistente no País, é necessária cautela
para sua instituição. Assim, se permite a referida prerrogativa apenas aos
Municípios das capitais e àqueles com população superior a quinhentos mil
habitantes. A competência fica restrita à prevenção e repressão de atos antissociais, infrações às normas de postura municipal, outras infrações não penais e
contravenções penais, além das inerentes à guarda municipal caso o Município
opte por extinguir ou transformar a guarda existente, o que é tratado no § 3º
do mesmo artigo. Exige-se a criação por lei e que o órgão tenha natureza
estatutária, sob pena de não se poder erigir em poder policial legítimo.
Esse artigo visa a conferir
assento constitucional a órgãos policiais de natureza municipal, realidade em
vários países do mundo e pleito difundido por doutrinadores, prefeitos e
guardas municipais, com trecho inspirado na PEC nº 187/2007[11].
O § 1º permite atenuar a
rigidez do caput, facultando a
criação de polícia metropolitana, mediante consórcio entre os Municípios
interessados dessas conurbações, cujas populações perfaçam o quantum populacional previsto, de
quinhentos mil habitantes.
Pelo § 2º se estende a
faculdade aos Municípios das regiões metropolitanas que queiram se consorciar,
ainda que mais de um atenda aos requisitos do caput. Esse dispositivo visa apenas a clarificar a
possibilidade, uma vez que geralmente enfrentam sérios problemas de violência.
Relembrando,
embora a Constituição defina como competência da União, dos Estados e do
Distrito Federal instituir e organizar os órgãos de segurança pública, nos
termos nela definidos, também preconiza que a segurança pública é “dever do Estado, direito
e responsabilidade de todos”. Por outro lado, o art. 1º da Carta Magna assevera
que a República Federativa do Brasil é “formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal”.
Percebe-se,
portanto, que o Município integra a federação, é um dos entes federados. Por
essa razão, é um dos segmentos que constitui o ‘Estado’ mencionado no caput do art. 144. A concepção do
Município como um dos entes federados é reforçada nesta PEC. Entretanto, por
razões históricas, a segurança pública sempre foi deixada a cargo da União e,
principalmente, dos Estados e do Distrito Federal. Ao Município, quando muito,
se permitiu a criação de guardas municipais, a teor do § 8º do art. 144 da
Constituição, com a singela atribuição de proteger “seus bens, serviços e
instalações”. Nada mais que guarda patrimonial estatal, portanto.
Ora,
isso é muito pouco, em termos de possibilidades. Há Municípios brasileiros com
PIB superior ao de vários Estados – e mesmo ao de muitos países – sendo que o
Município de São Paulo, por exemplo, tem o terceiro maior PIB do País, inferior
apenas ao do próprio Estado de São Paulo e ao do Estado do Rio de Janeiro. Em
que pese a menor quantidade de recursos orçamentários, os mencionados Estados
brasileiros suportam estruturas policiais tradicionais e os aludidos países
mantêm, não só estruturas policiais, como efetivos militares de elevadas
proporções, muito superiores às estruturas que integram a organização das
guardas municipais.
A
Lei nº 13.022/2014, que aprovou o Estatuto Geral das Guardas Municipais foi uma
inovação bem-vinda, no sentido de conferir uniformidade à atuação desses
órgãos. Limita, porém, os próprios efetivos, além de situar a competência nos
estreitos limites impostos pelo constituinte originário. Desta forma, uma simples divergência política com o prefeito é
suficiente para que um Município seja abandonado pela segurança pública do
Estado, a qual está subordinada ao governador, nos termos do § 6º do art. 144.
Em
outra óptica, não podendo o Município instituir sua própria polícia, resta-lhe
inovar em termos de segurança para seus munícipes, como ocorreu na capital
paulista, quando o Município ‘contratou’ policiais militares e civis de folga
(do Estado federado) para reforçar o policiamento (conhecida como Atividade
Delegada, criada em 2009, no governo Gilberto Kassab)[12].
Essa
realidade comprova alguns fatos, de maneira insofismável: primeiro, que a
segurança provida pelo Estado federado é, às vezes, insuficiente; segundo, que
as limitações impostas à guarda municipal deixam o Município refém da
criminalidade; e terceiro, que alguns Municípios possuem capacidade
orçamentário-financeira e operacional para criar e manter suas próprias
polícias.
A faculdade inserida nesta
PEC implica que os Municípios, embora atendendo aos critérios, não são
obrigados a criar a polícia municipal. Entretanto, as polícias municipais terão
maiores competências que as guardas municipais, podendo absorver as destas, se
transformadas. Poderão coexistir, contudo, polícia municipal e guarda
municipal, esta com a competência constitucional ora mantida.
Essa
diferenciação é importante, dadas as limitações próprias das guardas
municipais, que podem existir em qualquer Município de mais ínfima população e
recursos, enquanto a existência de uma polícia municipal há de se fundamentar
em outros elementos mais criteriosos, que recomenda se autorize apenas grandes
cidades a instituí-la, inicialmente.
São eles: 1) a necessidade,
pois num Município populoso há demandas diversas e mesmo a oportunidade
criminogênica incrementada; 2) a possibilidade de alocação de recursos
materiais e humanos, visando ao exercício republicano e cidadão de atividade
tão crítica; 3) a natural vocação de uma polícia local para os chamados
policiamento comunitário (ou de proximidade) e o orientado para a solução de
problemas; e 4) a vigilância do cidadão, que terá melhores condições de avaliar
sua força policial, interagindo com o Poder Legislativo municipal e contando com
a vigilância da mídia e de organizações sociais atuantes, circunstância
inexistente nas pequenas cidades.
O
policiamento preventivo e repressivo imediato como competências básicas não
encontraria óbice quanto à competência de outros órgãos de segurança, na medida
em que fica restrita aos atos antissociais e posturas municipais, infrações não
penais e contravenções.
Quanto ao policiamento
repressivo de outras infrações penais, até mesmo a guarda municipal, assim como
qualquer pessoa, dispõe de certo ‘poder de polícia’, que é o de executar a
repressão imediata sem a necessidade de se acionar a polícia. É o que estabelece
o art. 301 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo
Penal – CPP)[13].
Conforme o novo texto, as polícias municipais ‘deverão’ prender o infrator e
lavrar o termo circunstanciado na hipótese de contravenção penal, por exemplo.
É que o § 5º do art. 144-D, referente às polícias militares, ressalva essa
competência das polícias municipais.
O poder de repressão
imediata, portanto, já existe. O policiamento preventivo, hoje atribuição da
polícia militar, seria compartilhado com esse órgão, liberando-o, porém, para a
prevenção dos crimes em geral e a repressão dos de menor potencial ofensivo. A
repressão dos crimes de médio e maior poder ofensivo, isto é, a apuração das
infrações penais pertinentes, continuaria sendo incumbência das polícias
federal e civis – ou estaduais – conforme a competência de cada uma.
Conforme o disposto na
mencionada Lei nº 13.022/2014, as guardas municipais podem encaminhar aos
órgãos da Justiça Estadual e mesmo da Justiça Federal, o infrator apanhado em
flagrante delito. Nada impede, portanto, que a polícia municipal aja de forma
idêntica.
O critério populacional
proposto é o mesmo constante do denominado ‘Estatuto do Desarmamento’ (Lei nº
10.826, de 22 de dezembro de 2003) quanto ao porte de arma mesmo fora do
serviço para as guardas municipais (capitais
dos Estados e Municípios com mais de quinhentos mil habitantes).
Esse critério contempla, além
das capitais, mais 25 cidades, sendo 8 paulistas (Guarulhos, Campinas, São Bernardo do Campo, Santo André, São José dos
Campos, Osasco, Ribeirão Preto e Sorocaba); 6 fluminenses (São Gonçalo, Duque
de Caxias, Nova Iguaçu, Niterói, Belford Roxo e Campos dos Goytacazes); 1
pernambucana (Jaboatão dos Guararapes); 3 mineiras (Uberlândia, Contagem e Juiz
de Fora); 1 baiana (Feira de Santana); 1 catarinense (Joinville); 1 goiana
(Aparecida de Goiânia); 1 paranaense (Londrina); 1 paraense (Ananindeua); 1
capixaba (Serra); e 1 gaúcha (Caxias do Sul)[14].
Dentre
as capitais apenas seis possuem menos de quinhentos mil habitantes (Florianópolis, Macapá, Rio Branco,
Vitória, Boa Vista e Palmas), mas
logo poderão atingir esse patamar[15]. Somadas as capitais e os
Municípios com mais de quinhentos mil habitantes seria possível a criação,
inicialmente, de cerca de cinquenta polícias municipais.
Segundo a faculdade concedida
pelo § 1º do art. 144-G, poderiam ser criadas polícias metropolitanas nas
seguintes regiões metropolitanas distantes das capitais: Cariri, no Ceará;
Campina Grande, na Paraíba; Feira de Santana, na Bahia; Vale do Aço, em Minas
Gerais; Sorocaba, Baixada Santista, Piracicaba, Vale do Paraíba e Litoral
Norte, em São Paulo; Londrina, Cascavel, e Maringá, no Paraná; Carbonífera,
Contestado, Foz do Rio Itajaí, Norte/Nordeste Catarinense, e Vale do Rio
Itajaí, em Santa Catarina; e Serra Gaúcha, no Rio Grande do Sul.
Pelo § 2º do mesmo artigo,
que estende a faculdade de criação de polícia metropolitana aos Municípios das
regiões metropolitanas que atendam individualmente os requisitos do caput, algumas cidades poderiam se
consorciar com as capitais para essa finalidade. Estariam incluídas na
faculdade descrita as cidades paulistas de Guarulhos, São Bernardo
do Campo, Santo André e Osasco, com a capital; as cidades fluminenses
mencionadas, exceto Campos dos Goytacazes, com a respectiva capital; Contagem,
com a capital mineira; Jaboatão dos Guararapes, com a pernambucana; Aparecida
de Goiânia, com a goiana; Ananindeua, com a paraense; e Serra, com a capixaba.
O critério populacional inicialmente concebido é
importante a fim de evitar a proliferação de polícias municipais sem que haja
um suficiente período de maturação das forças de maior expressão e sujeitas a
maior controle, que são exatamente as das capitais e dos grandes municípios. Se
a experiência for exitosa esse critério poderá ser alterado futuramente,
mediante Emenda Constitucional. No outro extremo, é temerário estabelecer a
possibilidade de criação de polícias de efetivo mínimo que poderiam funcionar
apenas como guarda pretoriana do poder local, em prejuízo do bem comum e da
segurança dos munícipes.
Limitando
as polícias municipais às capitais e municípios mais populosos, o modelo se
aproxima do francês, em que coexiste uma polícia de caráter civil – Police Nationale – nas grandes cidades,
embora de caráter nacional e não municipal, como se propõe; e uma de caráter
militar – Gendarmerie – nas cidades
pequenas e zonas rurais. Noutro sentido, o modelo se aproxima do das polícias
dos condados e municipalidades dos Estados Unidos da América que constituem
grandes cidades, como as de Nova York e Los Angeles, por exemplo, órgãos
integrados por milhares de policiais e conhecidos pela eficácia de sua atuação.
O modelo de polícia municipal é
defendido pelo sociólogo Benedito Domingos Mariano, que foi Secretário de
Segurança Pública do Município de São Paulo, em sua obra “Por um novo modelo de
polícia no Brasil: a inclusão dos municípios no sistema de segurança pública”,
editado pela Fundação Perseu Abramo em 2004.
O § 3º do art. 144-G faculta
aos Municípios que constituírem polícia municipal fazê-lo por transformação da
guarda municipal. Essa regra é complementada pela do art. 3º do corpo da PEC,
que autoriza a transposição e redesignação dos cargos, combinada com a regra do
art. 4º, que autoriza a aplicação do disposto no art. 3º à hipótese de
transformação da guarda municipal em polícia, desde que idênticas a atribuição,
critérios e nível de complexidade de seleção e demais requisitos de
investidura, desde que mantida a mesma remuneração.
Os órgãos periciais oficiais
de natureza criminal são objeto do art. 144-H, uma vez que muitos desses órgãos
já estão desvinculados dos órgãos policiais, havendo uma tendência para tanto
quanto aos demais. Categoriza-se a prova técnica como irrepetível em juízo,
salvo erro essencial, garantindo-se independência técnico-funcional a tais
órgãos, diante dos reclamos dos doutrinadores nesse sentido. Ficam obrigados,
porém, a atender às requisições oriundas de autoridades do sistema de defesa
social. Essa providência tem a ver com a situação presente em que vários órgãos
periciais oficiais de natureza criminal estão se desvinculando das polícias e,
não sendo a elas subordinadas, poderiam, por alguma ingerência, se opor às
requisições oriundas dos operadores dos órgãos de defesa social.
A
Seção II aborda as atividades complementares às de segurança pública. O art.
144-I consigna, apesar de aparentemente óbvio, que a provisão de segurança
pública será complementada pelos órgãos ou entidades executivos de trânsito e
executivos rodoviários e pelos órgãos de defesa civil, no âmbito de suas
competências. Já o art. 144-J reconhece a complementariedade às atividades de
provisão de segurança pública, a vários outros órgãos de controle, fiscalização
e segmentos operacionais de segurança orgânica, para fins de intercâmbio de
informações e dotação de produtos controlados. Estabelece-se, portanto, um
limite para as demandas pertinentes, o que não importa reconhecer,
automaticamente, os integrantes de tais órgãos como detentores de autorização
para uso de arma de fogo ou o exercício do poder de polícia stricto sensu, por exemplo.
A
seguir são tratados nos arts. 144-K a 144-N o subsistema penitenciário
(nomenclatura adotada por paralelismo com a competência concorrente para
legislar sobre direito penitenciário, art. 24, inciso I) e o sistema de
atendimento socioeducativo.
O
art. 144-K cuida dos órgãos penitenciários, delineando o alcance de suas
atribuições.
O
mesmo se dá no art. 144-L em relação às medidas de proteção e socioeducativas,
a cargo dos órgãos e entidades pertinentes, sob observação dos conselhos
tutelares.
Faculta-se
aos entes federados, no art. 144-M, instituir órgãos correcionais, com poder de
polícia, para acompanhamento dos sentenciados a penas alternativas e dos
beneficiados por saída temporária, liberdade provisória ou livramento
condicional, assim como para acompanhamento de medidas de proteção e
socioeducativas não privativas de liberdade, vedando-se o acompanhamento de
inimputáveis por servidor da mesma carreira responsável pelo acompanhamento de
imputáveis e vice-versa. Essa medida visa a evitar que servidores acostumados
ao trato nem sempre sereno com imputáveis tenham a mesma atitude com
inimputáveis de baixa periculosidade, por exemplo.
A
Lei nº 12.594, de 18 de janeiro de 2012, que “institui
o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase) e regulamenta a
execução das medidas socioeducativas destinadas a adolescente que pratique ato
infracional”, entre outras medidas, já prevê a atividade referida. A previsão
constitucional busca estimular os entes federados e conceder instrumento para
que a sociedade exija seu cumprimento.
O art. 144-N traz
dispositivo no sentido de emular o poder público a adotar medidas efetivas para
a reinserção do egresso do sistema prisional ou socioeducativo no convívio
social. Mesmo sendo de caráter propositivo, sua previsão no texto
constitucional tem o condão de superar restrições de variada ordem à sua
aplicabilidade, dado seu efeito indutor e pedagógico. Sua importância é
intuitiva, na medida em que é sabido o grau de reincidência dos apenados, com a
retroalimentação do sistema prisional, dada a dificuldade de sua reinserção
social.
O art. 144-O, consignando trecho inspirado na PEC nº 355/2009, abre o capítulo sobre defesa civil. Discorre sobre o objeto da defesa civil, em que se
aglutinam as competências dos corpos de bombeiros, traçando objetivos
teleológicos da atividade. O parágrafo único pretende constitucionalizar
o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (Sinpdec), já instituído pela Lei
nº 12.340, de 1º de dezembro de 2010.
Pelo art. 144-P se define a competência genérica dos
órgãos de defesa civil, com inspiração nas PEC nº 483/1997 e 346/2009. Seu § 1º consigna
competência específica dos corpos de bombeiros militares, reproduzindo teor da
parte final do § 5º do atual art. 144. O § 2º traça as competências específicas
dos demais órgãos de defesa civil.
No
art. 144-Q se inicia a descrição do Sinades, compreendendo a União e, por
adesão, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, visando a integrar, em
caráter orgânico e sistêmico, os órgãos, instituições e entidades de defesa
social. Esse artigo abre a Seção I do Capítulo IV que trata das disposições
comuns a todo o título. As disposições comuns pretendem agregar no mesmo
capítulo regras aplicáveis a todos os órgãos e entidades de defesa social, como
a estruturação do próprio sistema, dos conselhos respectivos e do fundo de
financiamento da atividade. A concepção do Sinades é dar efetividade à ideia do
Sistema Único de Segurança Público (Susp), que não prosperou, apesar de lançado
seguidamente com nova roupagem. Sendo um sistema de participação por adesão,
respeita-se o chamado pacto federativo, pela sua não imposição aos entes
federados.
O § 1º estabelece que a
adesão ao Sinades é condição para recebimento dos repasses dos recursos
orçamentários específicos às atividades de segurança pública e defesa civil e
do Fundo Nacional de Defesa Social (Funades), previsto no art. 144-S, implicando
aceitação do regime de contribuição entre os entes federados segundo o
princípio de solidariedade federativa insculpido no art. 241. O estímulo para a
adesão ao Sinades é o recebimento dos recursos do Funades, sendo as fontes de
tais recursos oriundas das contribuições dos entes federados aderentes, dentre
outras. Passa-se, então, do regime atual de ‘pacto federativo’ para o de ‘solidariedade
federativa’.
O § 2º exige que as
instituições, órgãos e entidades que compuserem o Sinades compartilhem sistema
eletrônico unificado de dados e de informações, de acesso restrito, gerido pelo
Conselho Nacional de Defesa Social (Conades).
Abre
a Seção II – Do Financiamento da Defesa Social –, o art. 144-R, que dispõe
sobre o financiamento da segurança pública e defesa civil por toda a sociedade.
O capítulo prevê o financiamento da defesa social em duas dimensões: uma, por
todos os entes federados, livremente, segundo suas próprias decisões; outra,
pelos entes federados integrantes do Sinades, conforme disposições do art.
144-S, que cria o Funades.
Dando
seguimento às regras sobre financiamento da defesa social o art. 144-S institui
o Funades, de natureza contábil e permanente, a ser gerido pelo Conades, nos
termos do art. 144-T, cuja fonte de custeio será a contribuição dos entes
federados que compõem o Sinades.
Entende-se que a instituição
de um fundo constitucional evita contingenciamentos, com a vantagem de torná-lo
expressamente permanente. A gestão pelo Conades confere legitimidade às
decisões, na medida em que o conselho é composto por integrantes dos entes
federados e dos órgãos interessados e seus integrantes.
Poderia
abranger, adaptando-os, os atuais Fundo Penitenciário Nacional (Funpen), criado
pela Lei Complementar nº 79, de 7 de janeiro de 1994; Fundo Nacional de
Segurança Pública (FNSP), instituído pela Lei nº 10.201, de 14 de fevereiro de
2001; Fundo Nacional Antidrogas (Funad), criado pela Lei nº 7.560, de 19 de
dezembro de 1986; e Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das
Atividades-fim da Polícia Federal (Funapol), instituído pela Lei Complementar
nº 89, de 18 de fevereiro de 1997.
O art. 144-T abre a Seção III, que institui o Conades, composto por vinte membros nomeados pelo Presidente da
República, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado
Federal, para mandato de dois anos, admitida uma recondução. Trechos do
dispositivo foram inspirados na PEC nº 127/2015, a qual prevê um Conselho
Nacional de Polícia.
Preferiu-se não mencionar o atual
Conselho Nacional de Segurança Pública (Conasp), subordinado à Secretaria
Nacional de Segurança Pública (Senasp), o qual foi constituído por decreto.
Assim, também, o nome foi alterado para que não haja essa confusão, visto que a
extinção do Conasp ficaria a critério da Presidência da República[16].
Ademais,
o Conades pretende incluir os órgãos do Poder Judiciário, do Ministério
Público, de todos os órgãos de defesa civil, de trânsito, de inteligência e de
perícia oficial de natureza criminal, além dos integrantes do subsistema de
segurança pública, nos termos do art. 144-C. Embora o número de conselheiros
possa parecer demasiado, na verdade implica a participação de vários segmentos
da sociedade, dando-se destaque para os órgãos integrantes do sistema.
À
semelhança do atual Conasp, o
representante do Ministério da Segurança Pública (MSP) presidirá o Conselho
(inciso I)[17].
Essa providência fortalece e estimula a participação da União, tratando-se, por
evidência, do secretário da Senasp, que atualmente preside o Conasp. Os demais
conselheiros são de diversas categorias. Das primeiras, dispostas nos incisos
II a V, são os representantes de conjuntos de órgãos, que obviamente, por
regimento do próprio Conselho poderão se revezar nessa atividade.
São, portanto, os representantes dos
órgãos voltados às atividades de defesa social, ou seja:
- polícias de âmbito
federal (inciso II);
-
polícias civis, polícias militares e polícias estaduais e distrital, na
hipótese de constituição dessas polícias, nos termos do art. 144-E (inciso
III);
-
polícias municipais, na hipótese de constituição dessas polícias, nos termos do
art. 144-G, e guardas municipais (inciso IV); e
-
secretarias de segurança pública, defesa social ou similar dos Estados e do
Distrito Federal e dos Municípios; órgãos periciais de natureza criminal;
órgãos prisionais da União, dos Estados e do Distrito Federal; corpos de
bombeiros estaduais e do Distrito Federal, que incluem os de natureza militar
e, eventualmente, os de natureza civil, nos termos da faculdade conferida no
art. 4º; corpos de bombeiros municipais, entidades de bombeiros voluntários e
entidades de defesa civil municipais, o que garante a representatividade das
categorias mencionadas, cuja própria existência não conta com a simpatia de
outras categorias; e órgãos executivos de trânsito e executivos rodoviários de
âmbito federal, que se tratam do Departamento Nacional de Trânsito (Denatran) e
do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), os de âmbito
estadual e do Distrito Federal, ou seja, os Departamento de Trânsito (Detran) e
Departamento de Estradas de Rodagem (DER), e os de âmbito municipal (inciso V).
Nos
demais incisos consignam-se outros representantes da sociedade considerados
essenciais para o adequado funcionamento do conselho.
No inciso VI se prevê um representante de entidade de auditoria e pesquisa em defesa
social, vinculado a instituição de ensino superior. A previsão dessa entidade
visa a centralizar as ações de análise estatística, pesquisas de vitimização e
auditoria da regularidade de aplicação dos recursos do Funades e fundos
congêneres dos entes federados.
No
inciso VII é previsto um magistrado, como representante do Poder Judiciário,
sendo juiz federal indicado pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ), ou juiz
estadual, indicado pelo CNJ, disposição inspirada na composição do CNJ, art.
103-B, e do CNMP, art. 130-A; assim como um membro do Ministério Público da
União (MPU), indicado pelo Procurador-Geral da República, ou estadual, indicado
pelo CNMP, igualmente inspirado na composição do CNJ e do CNMP, como
representante do parquet; e um
defensor público, federal ou estadual, indicado pelo CNJ.
Em
seguida, no inciso VIII é previsto um advogado indicado pelo Conselho Federal
da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), também nos moldes da composição do CNJ
e do CNMP.
Pelo inciso IX se prevê um representante de entidade
de defesa dos direitos humanos, importante segmento específico da sociedade que
integrará a autoridade de controle externo social de defesa social. Embora
possa parecer insuficiente apenas um representante desse segmento, o mesmo
estaria representando todas as entidades, que se revezariam no Conselho, por
intermédio de seus entes aglutinantes, como federações e confederações.
No
inciso X se prevê um representante de órgão privado de comunicação social, o
qual também integrará a autoridade de controle externo. Essa providência
destina-se a permitir que a mídia não oficial participe das decisões acerca da
defesa social, responsabilizando-se também por elas.
Por
fim, no inciso XI, dois cidadãos de notável saber jurídico e reputação ilibada,
um indicado pela Câmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal, também nos
moldes do previsto para o CNJ e o CNMP.
Onze conselheiros, referidos nos incisos I a V,
atuarão como gestores do Funades, mencionado no art. 144-S. Tratam-se do
presidente, dos representantes dos órgãos pertinentes ao sistema e de seus
integrantes e o da entidade de auditoria (§ 1º). Os nove demais conselheiros
atuarão como autoridade de controle externo societal dos órgãos de defesa
social (§ 2º). Essa conformação permite que assuntos referentes a gestão dos
recursos sejam decididos pelos órgãos gestores, por envolver temática mais
afeta a estes. Enquanto isso, o controle externo, inclusive em relação à
aplicação dos recursos, fica aos cuidados dos representantes da sociedade, com
auxílio da entidade de auditoria.
Os §§ 3º e 4º tratam da
sistemática de substituição, revezamento e alternância entre os representantes
de órgãos e entidades com assento no Conades.
Pelo § 4º se garante alternância de assento no Conades aos
entes federados que compõem o Sinades, por revezamento. Como o Conades foi
configurado para funcionar como órgão gestor do fundo, os integrantes do
Sinades participam dessa gestão, conforme composição do conselho.
A
redação do § 5º faculta a participação de vários órgãos públicos e entidades da
sociedade civil e do segmento econômico da iniciativa privada no Conades, no
âmbito de suas câmaras temáticas, o que será definido por regimento próprio.
Assim, órgãos do governo federal que tenham afinidade com a formulação de
políticas públicas pertinentes, podem e devem participar de tais câmaras.
Mencionamos,
exemplificativamente, como potenciais integrantes de tais câmaras os representantes
da Presidência da República, dos Ministérios das Cidades, das Comunicações, da Defesa,
da Educação, da Integração Nacional, do Meio Ambiente, do Planejamento,
Orçamento e Gestão, da Saúde e dos Transportes.
Outros segmentos a integrar
as câmaras temáticas poderiam ser, por exemplo, os seguintes representantes: do
Sistema S; das empresas de segurança privada, transporte de valores e formação
de vigilantes; de organizações sociais, clubes de serviço, grupos de escoteiros
ou outras entidades voltadas para a promoção da paz social, do civismo e do
desenvolvimento integral de crianças e jovens; assim como de organismos
internacionais, ainda que como observadores; e de grupos de trabalho voltados à
prevenção e combate à delinquência, como a Estratégia Nacional de Combate à
Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA).
A previsão de tais órgãos e
entidades visa a conferir ainda maior legitimidade à participação dos órgãos
públicos e sociedade civil na discussão de temas específicos a serem levados à
apreciação do Conades. Sinaliza, ainda, para a efetividade da responsabilidade
de todos pela segurança pública – e mais, pela defesa civil –, inserida no
atual caput do art. 144 e mantida na
redação proposta.
Entretanto,
a exemplo dos demais conselhos constitucionais, CNJ e CNMP, não é prevista a
participação de entidades de trabalhadores da defesa social, nem de entidades e
organizações da sociedade civil, além de uma entidade de defesa dos direitos
humanos, uma de auditoria e uma empresa de comunicação social, a não ser no
âmbito das câmaras temáticas do Conades. Ocorre que a destinação de tais
conselhos é discutir regras de caráter institucional e não corporativo, razão
porque não comporta representantes que defendam interesses sindicais e
associativos.
Atribui-se competência regulamentadora, fiscalizadora e controladora ao
Conades, conferindo-lhe natureza normativa e consultiva, na redação do art. 144-U. Essa formatação objetiva dotar
o sistema de um núcleo irradiador de uma autêntica identidade de segurança
pública e de defesa civil, isto é, de defesa social em sentido amplo.
Os incisos que definem a
competência do conselho são adaptações daqueles já referidos, com assento
constitucional, o CNJ e o CNMP. Ressalte-se a referência ao controle externo de
caráter societal da atividade dos órgãos de defesa social, no inciso VI, sem
prejuízo do controle externo atualmente exercido pelo Ministério Público, nos
termos do art. 129, inciso VII.
Outra inovação importante é a
do inciso VIII, que atribui como competência do Conades gerir o sistema eletrônico de dados e informações previsto no § 2º do art. 144-Q, que reputamos
essencial para que a coleta, tratamento, sistematização, análise,
compartilhamento e publicidade de dados estatísticos seja realidade. Traz para
o âmbito constitucional o atual Sistema Nacional de Informações de Segurança
Pública (Sinesp), criado pela Lei nº 12.681, de 4 de julho de 2012.
Ressalva-se, no § 1º, que a
função normativa do Conselho está limitada às questões estéticas, de identidade
visual, unidade de doutrina, uniformidade de procedimentos e padronização de
protocolos e registros. É compreensível essa ressalva porque, normativamente, a
competência para estruturar e organizar os órgãos de defesa social é dos entes
federados que os tenham instituído.
O § 2º trata da Corregedoria do Conselho, à semelhança daqueles já
mencionados que lhe serviram de modelo. O mesmo se dá em relação ao ofício,
perante o mesmo, do Presidente do Conselho Federal da OAB junto ao órgão
(§ 3º).
Já
o § 4º trata da criação de ouvidorias de defesa social,
igualmente nos moldes do mesmo dispositivo existente com redação similar ao do
CNJ e do CNMP, com adaptações.
O
art. 144-V, que abre a Seção IV (Disposições diversas) do Capítulo, várias
vezes mencionado em outros dispositivos, cuida de prever lei complementar que
regulará todo o disposto no título. A previsão de lei complementar confere mais
robustez à necessidade regulamentadora pelo fato de essa via legislativa exigir
processo mais complexo que o da lei ordinária. Além disso, não pode ser
apresentada na forma de medida provisória – prerrogativa do Presidente da
República – afigurando-se, portanto, mais adequado à segurança jurídica dos
cidadãos. Isso porque tradicionalmente as medidas provisórias têm tramitação
mais célere e, assim, são menos suscetíveis de emendamento pelos parlamentares,
sendo comum sua discussão – quando há – no findar do prazo.
A lei complementar, a ser
reavaliada pelo menos a cada cinco anos, disciplinará a organização e o
funcionamento dos órgãos responsáveis pela provisão de segurança pública e
defesa civil, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades,
estabelecendo regras para seu financiamento e as respectivas fontes de custeio
e rateio dos recursos, as normas de fiscalização, avaliação e controle das
despesas, além dos critérios para fixação de metas, avaliação de resultados e
responsabilização dos gestores. O dispositivo foi limitado aos órgãos de
segurança pública e defesa civil porque os demais órgãos de defesa social são
objeto de leis específicas. A reavaliação da lei se inspirou no § 3º do art.
198 da Constituição, que trata da saúde.
O
foco, doravante, serão os dispositivos que completam a futura Emenda, sem
integrar o corpo do texto constitucional.
O art. 3º autoriza a
transposição e redesignação dos cargos a que se referem o art. 144-E, garantida
a equivalência dos postos e graduações, cargos, classes, padrões, referências
ou terminologia similar, conforme o tempo de serviço relativo e o grau hierárquico
atingido e as vagas existentes, na forma da lei complementar prevista no art.
144-V.
O art. 4º estende a aplicação
do disposto no art. 3º à hipótese contida no § 3º do art. 144-G – faculdade conferida aos Municípios,
de transformação da guarda em polícia municipal – se os cargos forem de
idêntica atribuição, critérios e nível de complexidade da seleção e demais
requisitos de investidura, desde que mantida a mesma remuneração. Nesse tocante
é preciso prever na lei regulamentadora algum mecanismo que evite a situação de
uma transformação segundo os critérios preconizados seja pretexto para reajuste
salarial de monta em seguida.
A
garantia inicial do § 3º – constitucionalmente prevista – é a única forma de
viabilizar eventual unificação de órgãos. Embora a transposição autorizada pela
própria Constituição seja válida, entendemos que não convém criar precedente
quanto a órgãos distintos – guarda municipal e polícia municipal –, sem que
sejam observados os critérios que a jurisprudência constitucional recomenda. A
medida objetiva atender aos Municípios que possam constituir polícia, mas não
pretendam manter a guarda, tendo que optar por uma das duas devido ao custo de
se manter os dois órgãos.
Exigência inserida no art. 5º
é de que essas novas polícias, estaduais e municipais, constituídas nos termos
dos arts. 144-E e 144-G tenham caráter civil, podendo adotar, porém, estética
militar. Há várias polícias estrangeiras que adotam, com sucesso, esse modelo,
de polícia de natureza civil com estética militar, o que favorece a manutenção
e aprimoramento da hierarquia e disciplina, pilares ontológicos da atividade
policial.[18]
Favorece,
também, a adoção do modelo unificado, que é mais econômico sob o ponto de vista
financeiro, procedimental e de gestão, devido ao efeito de ganho de escala,
pela redução dos órgãos da atividade-meio, de apoio à atividade-fim. Permite,
ainda, programar um modelo de polícia proativa, no médio e longo prazo, nos
moldes do policiamento comunitário e do orientado para a resolução de
problemas, focado no cidadão, que é um dos objetivos da nova forma de atuação.
O
art. 6º faculta aos Estados e ao Distrito Federal conferir natureza de órgão
civil às atuais corporações de bombeiros militares, podendo, similarmente às
polícias, adotar estética militar. Garante-se a manutenção dos direitos e
deveres dos integrantes das corporações atuais e das transformadas, assim como
outros, compatíveis com a condição de órgão civil.
Seu
parágrafo único reconhece a complementaridade da atividade exercida pelos
corpos de bombeiros aos órgãos e entidades de bombeiros municipais e
voluntários e aos de natureza privada, conferindo validade jurídica à
constituição e atuação desses órgãos e entidades. Ocorre que, embora atualmente
muito contestados, tais órgãos exercem atividade primordial nos rincões
afastados dos grandes centros e, quase sempre, desprovidos de unidade de
bombeiros militares.
O art. 7º estabelece, para fins de cumprimento do disposto no art. 144-R,
acerca do financiamento da defesa social, que os entes federados aplicarão,
anualmente, recursos mínimos de dois por cento, calculado sobre a receita
corrente líquida do respectivo exercício financeiro[19].
O percentual foi definido em termos de pouco mais do que a União aplica
exclusivamente em segurança pública atualmente, pressupondo o espírito da PEC
sugerida, que é dotar a União de maior protagonismo no tema. A maioria dos
Estados já aplica recursos em patamares superiores a dois por cento, mas o
dispositivo estabelece o mínimo. Quanto aos Municípios, pretende-se
conferir-lhes maior responsabilidade no assunto, razão porque o patamar mínimo,
talvez não atingido atualmente, também se aplica a esses entes.
Considerando, portanto, que o conjunto das alterações objetiva fomentar
tendência de queda do nível de violência, é preciso estabelecer, ainda assim,
um percentual mínimo para aplicação nessa área. É menos do que se gasta em
saúde e bem menos do que se aplica em educação, segundo o 9º Anuário Brasileiro
de Segurança Pública, edição 2015, publicado pelo Fórum Brasileiro de Segurança
Pública (FBSP)[20].
Há
expressiva variação entre os entes federados no tocante ao percentual aplicado
em segurança pública. O mesmo documento informa que os Estados aplicaram,
globalmente, em segurança pública e defesa civil, pouco mais de R$ 59 bilhões,
enquanto a União aplicou R$ 8 bilhões em 2014 (Tabela 20, p. 53). Os Municípios
gastaram pouco menos de R$ 4 bilhões, de 2012 a 2014, com tendência de queda.
Do total de despesas de cada Estado foram aplicados em segurança pública, no
ano de 2014, de 0,8% no Piauí a 13,8% em Rondônia (Tabela 21, p. 54). A edição
2014 do mesmo documento informa que o percentual máximo aplicado desde 2007, o
foi no montante de 14,2% em 2009, por Alagoas (Tabela 20, p. 52)[21].
Já a 11ª edição do mesmo
documento, de 2017, consigna um total de pouco mais de R$ 68 bilhões em 2015 e
R$ 67 bilhões em 2016. Nessa edição se informa, ainda, que a União participou
com apenas 0,5% em 2015 e 0,4% em 2016, nas despesas com segurança pública. No
caso dos Estados, os maiores aportes foram de Rondônia (17,5%) e Rio de Janeiro
(15,2%), em 2015; e novamente Rio de Janeiro (16,1%) e Goiás (13,8%), em 2016.
Os menores foram Piauí (3,4%) e São Paulo (6,3%), em 2015; e novamente São
Paulo (5,7%) e Rio Grande do Sul (7,1%), em 2016 (Tabela 27, p. 70)[22].
Quanto aos gastos per capita,
os maiores foram do Amapá (R$ 660,35) e Roraima (R$ 643,30), em 2015; e novamente
Roraima (R$ 692,63) e Rio de Janeiro (R$ 550,60), em 2016. No período, a União
gastou R$ 48,06 e R$ 42,70 per capita, em 2015 e 2016, respectivamente (Tabela
28, p. 70). O mesmo documento informa que na maioria dos Estados houve um
incremento considerável, de 2015 para 2016, no número de Municípios que
declararam despesas na função segurança pública. Nesse aspecto ressalta-se, positivamente, os 84,1% dos Municípios
de Santa Catarina e, no polo negativo, os ainda escassos 4,8% da Paraíba
(Tabela 29, p. 71)[23].
A fonte de receita para
cálculo da aplicação mínima em defesa social será a receita corrente líquida do
respectivo exercício financeiro. Exemplificadamente, em dados de 2015, dois por
cento da receita corrente líquida (RCL) da União corresponde a cerca de R$ 15
bilhões[24].
A União aplicou em 2014 pouco menos de R$ 9 bilhões em segurança pública e defesa
civil, quando havia aplicado pouco mais de R$ 12 bilhões em 2010.
O
§ 1º do art. 7º dispõe que a lei complementar mencionada no art. 144-V
estabelecerá, observada a devida contrapartida: 1) os critérios de rateio dos
recursos dos entes federados; 2) as regras de fiscalização, avaliação e
controle das despesas; e 3) a metodologia para estabelecimento de metas,
avaliação de resultados e responsabilização dos gestores.
Referido dispositivo foi
inspirado no art. 198, § 3º, que trata das ações e serviços públicos de saúde.
Enquanto a lei não for editada, contudo, valerá as disposições transitórias dos
arts. 15 e 16, no tocante aos critérios e metas referidos.
Pelo
§ 2º se veda quaisquer formas de limitação de empenho e movimentação financeira
ou de desvinculação das receitas sob análise. O dispositivo foi inspirado na
PEC nº 60/2005, do Senado. Há precedentes no art. 76, § 2º do ADCT, incluído
pela EC nº 68/2011, sobre o salário-educação e no art. 80, § 1º do ADCT,
incluído pela EC nº 31/2000, acerca do Fundo de Combate e Erradicação da
Pobreza.
O
art. 8º exige que as instituições, órgãos e entidades que compuserem o Sinades
alimentem o sistema eletrônico unificado
de dados e de informações mencionado no art. 144-V. O dispositivo pretende, no
inciso I, obrigar os integrantes do Sinades a alimentar banco de dados nacional
que permita não só conhecer a realidade da incidência criminal, em termos
estatísticos, como favorecer o conhecimento de dados e informações que
atualmente jazem inúteis em repositórios estanques e herméticos, de
‘propriedade’ de cada órgão. O inciso II exige a divulgação, pela internet, de
dados estatísticos e outras informações de interesse público.
Define-se no art. 9º o mínimo
de contribuição ao Funades como sendo percentual do montante definido nos
incisos I e II, correspondente a dez por cento da taxa de homicídios por cem
mil habitantes do ente federado aderente ao Sinades, referida ao segundo ano
anterior.
Um
dos dados mais comumente utilizados em termos de violência é a taxa de
homicídios por cem mil habitantes, usada mundialmente para avaliar o grau de
violência existente em determinado território[25].
No Brasil é, também, um dos mais confiáveis, por fundamentar-se no Sistema de
Informações de Mortalidade do Ministério da Saúde (SIM/MS)[26].
O estabelecimento da
contribuição tendo por parâmetro essa taxa, conforme proposto, tem os objetivos
de:
1) tornar a contribuição
variável, conforme aumente ou diminua a taxa de homicídios, o que estimularia
todos os entes federados integrantes do sistema a envidar esforços na sua
redução; e
2) fixá-la em patamar
suportável pelos recursos previstos (exemplo: se a taxa nacional for 30%, a
contribuição da União será de 3%).
A referência ao segundo ano
anterior objetiva adequar a norma à contingência temporal de não se dispor dos
dados do ano anterior, por exemplo, senão em meados do ano em curso.
A contribuição ao Funades
consistirá no aporte, pela União, de recursos oriundos da arrecadação dos
impostos sobre a renda (IR) e sobre produtos industrializados (IPI), excluída a
parcela distribuída aos Estados e Municípios na forma de FPE e FPM.
Quanto à contribuição dos
entes federados integrantes do sistema, a União reterá, repassando ao Funades,
parcela do FPE e do FPM, em percentual equivalente a dez por cento da taxa de
homicídios por cem mil habitantes do ente federado, referido a um período a ser
definido pelo Conades.
Segundo
o § 1º os recursos do Funades destinam-se a três finalidades:
1) financiar programas e
ações visando à redução da criminalidade, violência e desordem;
2) complementar a
remuneração, visando ao atingimento de piso remuneratório profissional
nacional, dos integrantes da atividade-fim das carreiras estaduais dos órgãos
de defesa social;
3) cobrir despesas com a
concessão de gratificação eventual por desempenho ao pessoal da ativa dos
órgãos e entidades de defesa social.
Com
respeito à gratificação eventual por desempenho, inspirou-se no programa ‘Pacto
pela Vida’, implementado pelo governo de Pernambuco, que resultou na redução
substancial da taxa de homicídios[27].
Estabelece-se que o repasse
seja feito com base na meta atingida do período anterior considerado, feito
diretamente aos fundos específicos congêneres ao Funades (§ 2º). Condiciona-se
o repasse dos recursos, também, ao cumprimento de metas a serem definidas pelo
Conades. Exige-se a instituição de fundo congênere ao Funades para que o ente
federado – Estado, Distrito Federal ou Município – receba os recursos mediante
transferência ‘fundo a fundo’. Esse fundo do ente federado deverá ser gerido
pelo respectivo conselho de defesa social.
O
§ 3º permite a dedução da contribuição ao Funades em relação ao montante de
aplicação obrigatória, nos termos do caput
do art. 7º da PEC, descontado o repasse do Funades recebido no período. Isso
implica que o ente estará aplicando parcela do mínimo exigível (dois por cento)
ao contribuir com sua cota para o Funades.
Veja que o caput do art. 7º não especifica se a
aplicação é no território do ente, podendo ocorrer de aplicar, indiretamente,
parte do montante em outro ente – idealmente difuso entre todos os integrantes
do Sinades – se receber menos que o recolhido. Esse método consolida o
princípio da solidariedade federativa. Além disso, propicia saudável
competição, ao estimular o ente a se esforçar por captar, além daquilo que
contribuiu, a parcela que lhe for devida por exceder os índices de desempenho,
mediante apropriação do excedente do Funades oriundo das parcelas não
repassadas aos entes que não haja atingido as metas preconizadas.
Pela
redação do § 4º será aplicado o disposto no parágrafo único do art. 7º ao
disposto nesse artigo, quanto à desvinculação de receitas.
O
art. 10 determina que os entes federados integrantes do Sinades instituam os
respectivos conselhos estadual, distrital ou municipal de defesa social, a
exemplo dos atuais ‘conselhos de segurança pública’, a fim de atenderem ao
disposto no art. 9º, o que significa estabelecer condição para recebimento dos
recursos do Funades.
A
medida pode ser adotada mediante absorção dos atuais conselhos de segurança
estadual ou distrital, sem prejuízo da continuidade de funcionamento dos
conselhos comunitários. Deverão ter composição similar à do Conades, integrando
órgãos e entidades equivalentes, isto é, as secretarias de Estado
correspondentes, assim como órgãos do Poder Judiciário e do Ministério Público,
advocacia, entidades de defesa dos direitos humanos, exemplificadamente.
Condiciona-se àqueles que atuem no território do ente, por óbvio. Assim, se no
Município aderente não há repartição da polícia federal, não haverá
representante desse órgão no Conselho, ocorrendo o inverso, se houver.
No intuito de expandir a
gestão democrática dos recursos e permitir a criação de instâncias voltadas
para as peculiaridades regionais e locais, o art. 11 e seu parágrafo único facultam aos Estados e
Municípios a criação de Conselhos Regionais, Metropolitanos e Intermunicipais
de Defesa Social, quando limítrofes entre si, com competência para definir
formas de integração entre seus respectivos órgãos de defesa social. Com trecho
inspirado na PEC nº 613/1998, pretende-se conferir mais consistência à
cooperação federativa pela integração dos órgãos de defesa social dos Estados,
Distrito Federal e Municípios.
Pela
redação não há impedimento para que Municípios limítrofes de entes diversos se
consorciem, a exemplo daqueles que partilham de interesses comuns, a exemplo de
cidades gêmeas como as confrontantes no rio São Francisco, Petrolina, em Pernambuco
e Juazeiro, na Bahia, ou de Brasília e cidades do entorno do Estado de Goiás
etc. Certamente tais arranjos não teriam assento nos Conselhos nacional e
estadual, apenas compartilhariam parcela de recursos próprios mediante repasses
efetuados uns aos outros, assim como as respectivas formas de compensação,
estabelecendo o modo de cooperação entre si em projetos, programas e ações de interesse
comum.
A
fiscalização dos recursos será realizada pelo Conselho pertinente, segundo o
disposto no art. 12, tratando-se dos conselhos federal, estaduais, distrital,
municipais, regionais, metropolitanos e intermunicipais, sem prejuízo do
disposto no art. 74 da Constituição Federal, que trata da fiscalização a cargo
do Congresso Nacional.
Em seguida, o art. 13 impõe à
União a obrigação de constituir instituição de ensino superior de nível
nacional, mediante conjugação do patrimônio e recursos materiais e humanos das
academias e estabelecimentos de ensino dos órgãos e entidades dos entes
integrantes do Sinades. Será feito por intermédio do Conades e com
complementação de recursos do Funades, sendo que as unidades aglutinadas
constituirão campi da respectiva
entidade.
Trata-se
do aproveitamento conjunto do cabedal de recursos proveniente de tradicionais
escolas e academias dos órgãos policiais, as quais seriam potencializadas, pela
reunião num mesmo órgão centralizado, uma espécie de Universidade de Defesa
Social.
Seu
parágrafo único estabelece os objetivos da entidade, quais sejam: promover a
integração, criar unidade de doutrina e fomentar uniformidade de procedimentos.
Destina-se a prover, mediante cooperação de outras entidades de ensino
superior, cursos de graduação, pós-graduação, pesquisa e extensão, bem como de
formação, capacitação contínua, aperfeiçoamento e altos estudos aos
profissionais de defesa social dos entes convenentes, de forma prioritária, e à
sociedade em geral. O dispositivo vai ao encontro de providência há muito
recomendada pelos estudiosos do tema, no sentido de promover a integração inerente
à formação única, com ganhos recíprocos para os órgãos e entidades e seus
profissionais, os entes federados e a sociedade como um todo.
O
art. 14 da PEC faculta à União celebrar convênios com o Distrito Federal e os
Estados e a estes com os respectivos Municípios, com vista à atuação conjunta
de seus órgãos e entidades de defesa social, facultada a transferência de
recursos e de competências congêneres específicas e limitadas, dos entes
federais aos distritais e estaduais e, dos destes, aos municipais. Inspirado na
PEC nº 613/1998, o dispositivo tem espeque no princípio da solidariedade
federativa do art. 241.
Pela redação do art. 15,
enquanto não for editada a lei complementar a que se refere o art. 144-V, os
gastos referidos no art. 8º da PEC serão feitos mediante ampliação mínima, com
base no ano precedente, proporcionalmente à média da variação porcentual anual
da taxa de homicídios por cem mil habitantes entre o quarto e o segundo ano
civil imediatamente anterior, se positiva. Faculta-se a redução dos gastos,
segundo a mesma sistemática, se negativa a média. A variação entre o quarto e o
segundo anos precedentes possibilita verificar a tendência de redução ou de
aumento da taxa.
Admitiu-se, pela redação do § 1º, a
redução superior à mencionada no caput,
do percentual mencionado no caput do
art. 7º (dois por cento) ou o efetivamente aplicado, se maior, desde que o ente
federado atinja taxa abaixo de dez homicídios por cem mil habitantes ou haja
redução da taxa de homicídios por cinco anos consecutivos. Essa redução, porém,
não poderá ser superior ao percentual total verificado na hipótese de redução
contínua da taxa de homicídios (§ 2º).
Tal façanha
só foi atingida pelo Espírito Santo, de 2009 a 2015, por Minas Gerais, de 2005
a 2010, pela Paraíba, de 2011 a 2015, por Pernambuco, de 2007 a 2013 e pelo Rio
de Janeiro, de 2005 a 2009[28].
A escolha do patamar de dez homicídios por cem mil habitantes ocorreu em razão
de ser esta a taxa considerada minimamente aceitável pela Organização Mundial
de Saúde (OMS) da Organização das Nações Unidas (ONU)[29].
Estabeleceu-se, como regra transitória,
pelo art. 16, até que o Conades defina as metas mencionadas no art. 9º da PEC,
que essas consistirão em redução anual da taxa de homicídios por cem mil
habitantes em dez por cento e no aumento anual da taxa de resolução de crimes
com resultados fatais (homicídios, latrocínios, lesões corporais e outras
infrações seguidas de morte) também em dez por cento, tudo referido ao segundo
ano civil imediatamente anterior[30].
Assim,
os repasses serão efetuados na proporção da média aritmética entre os
percentuais atingidos das metas de redução da taxa de homicídios por cem mil
habitantes e do aumento da taxa de resolução de crimes com resultados fatais, o
que será detalhado pela lei complementar prevista no art. 144-V.
Tais patamares de dez por
cento favorecem o cálculo e o pronto entendimento, além de ser palatáveis em
termos quantitativos. Os destinatários dessas metas correspondem, grosso modo, às competências das
polícias militares (redução da taxa de homicídios) e das polícias civis
(aumento da taxa de resolução), os órgãos policiais responsáveis em maior grau
pelas duas atividades, prevenção e repressão[31].
O patamar fixo permite comparações, avaliações de tendências e construção de
séries históricas. Torna-se progressivamente mais difícil seu atingimento,
especialmente nos Estados e Distrito Federal e nos Municípios mais populosos,
conforme se baixe a taxa de homicídios ou se aumente a taxa de resolução. Isto
é, quanto maior o número absoluto de homicídios em determinado território,
menor a possibilidade de sua redução a patamares muito baixos[32].
Entretanto,
há muitos Municípios pouco populosos cujas taxas se situam próximas de zero.
Tal constatação pressupõe que as políticas pertinentes sejam voltadas aos
Estados e Distrito Federal, tendo em vista a escala, assim como aos Municípios
mais populosos, que quase sempre são os mais violentos. Pode-se especular, noutra
perspectiva, que se houver um surto momentâneo de incremento na taxa de
homicídio ou de redução na taxa de resolução, a retomada da redução da primeira
e de aumento da segunda, respectivamente, é tanto mais factível quando maior
for essa variação, salvo a ocorrência de fatores imponderáveis de efeitos
persistentes.
Como a incidência absoluta de homicídios é regularmente
maior nos Municípios mais populosos, isso implica que os índices mais elevados
estariam no grupo de Municípios acima de 100.000 habitantes e, portanto, com
taxa real segundo o índice universalmente utilizado.
Exemplificativamente,
segundo o Anuário Brasileiro de Segurança Pública 2015, tendo sido a taxa
máxima estadual em 2014, de 61,9 em Alagoas e a mínima, de 10,3 em São Paulo,
uma redução de dez por cento traria tais percentuais para 55,71 e 9,27
respectivamente, sendo estas as suas metas de redução para o primeiro período[33].
Na redação do § 1º os
repasses dos recursos do Funades serão efetuados na proporção da média
aritmética entre os percentuais atingidos dos dois indicadores: isto é, das
metas de redução da taxa de homicídios por cem mil habitantes e do aumento da
taxa de resolução de crimes com resultados fatais.
Isso significa que, no
exemplo mencionado, se Alagoas atingir a taxa de 55,71 no período considerado,
terá cumprido a meta em 100%, recebendo o total de recursos retidos do FPE. Se
atingir apenas 5% (58,805) terá cumprido metade (50%) da meta, recebendo metade
dos recursos. Se reduzir, hipoteticamente, para 49,52 (20%), dobrou a meta e
receberá os recursos com bônus de 100%. Os recursos adicionais para os entes
que ultrapassarem a meta virão da contribuição da União – que evidentemente não
fará repasses para ela própria – e da reserva do fundo correspondente aos
demais entes que não atingirem a meta no período.
Entretanto, como o
cumprimento da meta é calculado pela média dos dois índices, a hipótese de
cumprimento pleno ou sua ultrapassagem é mais difícil de ocorrer. Essa forma de
cálculo pressupõe antever, ainda, forte cooperação entre os principais órgãos
envolvidos (polícia civil e polícia militar), para que ambas as metas sejam
atingidas no grau máximo possível. Ao interesse institucional, tanto dos entes
quanto dos órgãos, se somaria o interesse individual pela percepção da
gratificação eventual por desempenho, a ser regulada pela lei complementar, em
relação aos percentuais atingidos das metas.
O
§ 2º excepciona, contudo, que o ente federado receberá a integralidade do
repasse, do que foi retido, em caso de aumento da taxa de homicídios, como
forma de se injetar mais recursos visando a reverter o quadro negativo.
Veda-se, porém, o pagamento, no período considerado, da gratificação eventual
por desempenho prevista no inciso III do § 2º do art. 9º. Tal medida busca
induzir a motivação institucional e individual pela redução da taxa de
homicídios e, ao mesmo tempo, condiciona o pagamento da remuneração premial, a
fim de evitar a negligência com o atingimento da meta.
No art. 17 inseriu-se medida
propositiva a ser incluída na lei complementar, no sentido do estabelecimento
de piso remuneratório profissional nacional das categorias das carreiras dos
profissionais da atividade-fim de defesa social. O piso é necessidade sem a
qual não há modelo que funcione a contento.
O art. 18
determina que o disposto na emenda se aplica aos inativos e aos pensionistas
dos integrantes da atividade-fim dos órgãos congêneres do antigo Distrito
Federal e dos extintos Territórios do Acre, Amapá, Rondônia e Roraima. Trata-se
de providência essencial para que tais beneficiários, embora em franca redução,
devido à avançada idade, sejam alcançados pela norma.
Seguindo a sequência
sistemática em relação aos órgãos de defesa social, o art. 19 estabelece regra
provisória, até que o Conades defina outro critério, no sentido de os
Municípios não abrangidos pelo disposto no art. 144-F da Constituição poderem
constituir sua polícia municipal, com a competência definida naquele artigo,
desde que a metade dos Municípios mais populosos do País já a tenham
constituído.
A medida busca conferir
flexibilidade aos Municípios que disponham de condições para instituírem sua
polícia, mas não o possam em razão da regra restritiva do art. 144-G.
Entretanto, se baseia na totalidade dos Municípios do País e não na do Estado,
por exemplo. Assim fosse haveria risco de um Estado com pouquíssimos e quase
inabitados Municípios, como Roraima, ter um tratamento benéfico em relação aos
demais entes.
Noutro
sentido, a redação do dispositivo permite que a regra do art. 144-G não precise
ser alterada, nem o Conades definir outro critério, enquanto bastar a aplicação
dessa regra do art. 19.
O estabelecimento do critério
de instituição de polícias na metade dos Municípios mais populosos do País visa
a evitar a proliferação de polícias municipais antes que tais órgãos sejam
postos à prova nos Municípios mais populosos, cujos recursos de capital social
podem mais adequadamente aquilatar do acerto ou desacerto da medida, sob a
vigilância da mídia e da sociedade civil.
Outra
exigência para o credenciamento ao recebimento de recursos oriundos de
transferências constitucionais ou voluntárias é instituída no art. 20. Trata-se
da sujeição ao controle de corregedorias e ouvidorias compostas por
representantes da sociedade, a serem criadas concomitantemente com a
constituição do órgão. Para os órgãos existentes que não as possuam, estabelece-se
o prazo de dois anos para que sejam criados, a contar da promulgação da Emenda.
Prevê-se,
igualmente, a criação de carreiras operacionais próprias para as corregedorias,
permitindo-se que sejam conjuntas para todos os órgãos e entidades de defesa
social de cada Estado e do Distrito Federal e únicas para todos os de cada
Município (§ 1º). Assegura-se, em qualquer caso, a participação de um
integrante de cada órgão ou entidade sujeito à correição, no colegiado
disciplinar do órgão correicional.
Faculta-se a criação de
carreira operacional própria às ouvidorias, com funcionamento independente dos
órgãos e entidades, e representantes majoritários da sociedade civil (§ 2º).
O art. 21 dispõe que lei federal de iniciativa do
Presidente da República pode criar órgão temporário, em regime de convênio com
os Estados e Municípios, composto por segmentos de segurança pública ou defesa
civil federais, estaduais ou municipais. Seus objetivos são prevenir grave
ameaça à ordem pública ou à paz social; reprimir efetivo comprometimento ou
perturbação de ordem pública em locais restritos ou determinados; atuar
cooperativamente nas situações de emergência ou nos estados de calamidade
pública formalmente decretados e reconhecidos; ou dar cumprimento aos casos de
intervenção, em atuação prévia à das Forças Armadas, enquanto esta não for
necessária.
Trata-se de
constitucionalizar a atuação da Força Nacional de Segurança Pública (FNSP) ou
de eventual Guarda Nacional ou força-tarefa de estrutura similar, limitando sua
atuação primordial, contudo, à solicitação dos entes federados.
Ressalva-se, no parágrafo
único, que, tirante os casos excepcionais de emergência constitucional (estado
de sítio e estado de defesa) e de intervenção federal, as demais hipóteses de
atuação do órgão mencionado no caput
só poderão ocorrer por solicitação do ente federado conveniado interessado.
Essa disposição evita que a FNSP seja utilizada como força autoritária da União
à revelia dos entes federados.
O
art. 22 proíbe a greve aos servidores dos órgãos de defesa social e, no caso
dos militares, também a sindicalização, com trecho inspirado no Substitutivo
oferecido à PEC nº 514/1997. Temor já externado pelas cúpulas dos órgãos
militares é o de, na hipótese de transformação em órgão de natureza civil, toda
a corporação ficar passível de paralização, por extensão a todos do direito de
greve que as polícias de natureza civil possuem. Embora seu caráter eventualmente
polêmico, seria nova conformação dada pelo texto constitucional à matéria, a
exemplo dos órgãos policiais da maioria dos países, onde o direito de greve é
vedado.
Tal regra, ademais, subsistiria em consonância com o disposto em acordos
internacionais dos quais o Brasil é signatário. Está prevista nos seguintes
documentos, que
garantem o direito associativo e de greve aos trabalhadores, com as ressalvas
pertinentes aos integrantes das Forças Armadas e forças policiais: art. 22 do Pacto Internacional Sobre Direitos Civis e Políticos, promulgado pelo Decreto no 592,
de 6 de julho de 1992[34]; art. 16 da Convenção Americana sobre
Direitos Humanos (Pacto de San José da Costa Rica), promulgada pelo Decreto no 678,
de 6 de novembro de 1992[35]; e art. 8º de seu
Protocolo Adicional em Matéria de Direitos
Econômicos, Sociais e Culturais (Protocolo de San Salvador), promulgado pelo
Decreto nº 3.321, de 30 de dezembro de 1999[36].
Ainda
que se alegue tratar-se de direito fundamental das polícias de natureza civil
e, portanto, não passível de abolição, por se tratar de cláusula pétrea, nos
termos do art. 60, § 4º, inciso IV (“os direitos e garantias individuais”),
observa-se que o direito de greve dos servidores públicos não integra o rol
desses direitos, constantes dos arts. 5º, 6º e 7º, mas está inserido no capítulo da administração pública, art. 37, inciso
VII, cuja lei regulamentadora não foi editada, embora haja vários projetos de
lei a respeito. Não se pode alegar, igualmente, direito adquirido contra norma
de caráter constitucional, ainda que inovadora. Noutra vertente, a organização
na forma de associação prossegue plenamente autorizada, nos termos do
permissivo contido nos incisos XVII a XXI do art. 5º.
Por outro lado, várias
medidas propostas tendentes a valorizar o profissional, inclusive com o
estabelecimento de piso remuneratório condigno, podem atenuar a predisposição
de índole paredista. Outro argumento aplicável é o de que serviços essenciais,
como o são os da polícia, não seriam passíveis de paralização por greve. A Lei
nº 7.783, de 28 de junho de
1989, que relaciona os serviços essenciais, é a única lei de greve existente,
mas aplica-se tão-somente aos trabalhadores da iniciativa privada. A Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, não trata do tema,
embora possa ser considerada eventual paradigma para a legislação atinente aos
servidores dos demais entes federados, aos quais se aplica subsidiariamente.
Noutro sentido, é senso comum
que os integrantes dos órgãos policiais estão à disposição do órgão
permanentemente e sujeitos a escalas e acionamentos inopinados, havendo
discussão mesmo acerca do direito de percepção de remuneração por serviço
extraordinário que, no caso desta PEC, no entanto, foi garantido nesse artigo,
pela remissão expressa ao art. 39, § 3º.
Observe-se que, no caso
do militar, este não tem carga horária definida; trata-se de dedicação
exclusiva, consoante o art. 5º, da Lei nº 6.880, de 9 de dezembro de 1980
(Estatuto dos Militares, chamado E-1), aplicável subsidiariamente aos militares
estaduais e do Distrito Federal. Conforme estipula o art. 142, inciso VIII, da
CF/1988, aplica-se aos militares o disposto no art. 7º, incisos VIII, XII,
XVII, XVIII, XIX e XXV, e no art. 37, incisos XI, XIII, XIV e XV, bem como, na
forma da lei e com prevalência da atividade militar, no art. 37, inciso XVI,
alínea ‘c’.
Verifica-se, assim, que os
incisos XIII, XIV e XV do art. 7º da CF/1988 – em que se preveem os direitos a
jornada máxima de trabalho ordinário, por turnos e o repouso semanal aos
domingos, respectivamente – não se
aplicam aos militares. Não há, portanto, sequer carga máxima de trabalho
prevista para os militares, o que importa concluir que a disponibilidade é de
24 horas por dia.
Impende salientar, contudo,
que disponibilidade não significa tempo de trabalho efetivamente cumprido,
senão na modalidade de escala; e que a Administração militar busca
compatibilizar, na medida da necessidade da força, a carga horária dos
militares aos parâmetros fixados para o servidor civil.
De qualquer forma, o STF já
se pronunciou, em 5 de abril de 2017, considerando ilegal a greve de órgãos
policiais, no julgamento do Recurso
Extraordinário com Agravo (ARE) 654432, com repercussão geral reconhecida.
O regime previdenciário é
tratado no art. 23, que remete a
regulação do tema à lei complementar específica. Trata-se, atualmente,
da Lei Complementar nº 51, de 20 de dezembro de 1985. Não obstante aplicar-se,
a princípio, apenas a polícias de natureza civil, pode ser alargada para abranger
também os oriundos dos órgãos militares a partir de quando estes não mais
estivessem sujeitos às normas aplicáveis às Forças Armadas.
O
§ 1º trata da garantia de integralidade e paridade entre ativos e inativos,
beneficiados por disposições constitucionais anteriores. Atendidas as demais
disposições constitucionais pertinentes, na forma do direito adquirido,
conforme a norma em vigor de então, é razoável a extensão dessa garantia, sob
pena de se perpetuar certa iniquidade quanto aos inativos.
Pelo
§ 2º se estendem os benefícios e vantagens, nas mesmas condições, aos inativos
e pensionistas, inclusive na hipótese de transposição de cargos autorizados
pela Emenda.
Já o § 3º garante tratamento diferenciado na
hipótese de alteração das regras previdenciárias, dos integrantes da
atividade-fim dos órgãos e entidades de defesa social, em relação aos demais
servidores.
Essa providência é essencial para que se preserve
a prerrogativa histórica dos militares e policiais, devido à especificidade do
trabalho que exercem, em relação ao risco que correm ao longo da carreira, para
o desempenho da tarefa. Considere-se, ainda, que mesmo depois de transferidos
para a reserva ou aposentados, todos esses servidores ficam sujeitos, durante
cerca de dez anos, à mobilização pelas Forças Armadas. Não faria sentido,
portanto, um efetivo de reserva envelhecido e, portanto, não hígido, para fins
de mobilização. Por outra óptica, exigindo-se a remuneração por subsídio (vide
art. 24), as parcelas referentes à atividade de risco – e outras que
redundaram, historicamente, em multiplicação do salário em cascata – não serão
mais devidas, razão porque a compensação há de ser provida pela possibilidade
de aposentação em condições mais favoráveis.
Consoante redação do art. 24, a remuneração dos
servidores da atividade-fim dos órgãos de defesa social será fixada por
subsídio. O dispositivo reproduz, com alterações, o atual § 9º do art. 144.
Admite-se, contudo, a percepção de parcela variável por desempenho, o que
permite a concessão de gratificação eventual por atingimento de metas, conforme
disposto no inciso III, § 2º do art. 9º.
O
art. 25 trata de outra regra transitória, segundo a qual os entes federados que
apliquem percentuais inferiores aos fixados no caput do art. 7º da Emenda deverão elevá-los, gradualmente, até o
quinto ano posterior à sua promulgação, reduzida a diferença à razão de, pelo
menos, um quinto por ano[37].
Este dispositivo foi inspirado no art. 77, § 1º do ADCT, em relação à saúde.
Ressalva-se a hipótese de redução do percentual de aplicação, nos termos do
art. 15, isto é, se o ente federado lograr redução contínua da taxa de
homicídios ou sua manutenção em patamar abaixo de dez por cem mil habitantes.
O art. 26 considera típicas de Estado as carreiras dos
servidores efetivos integrantes da atividade-fim dos órgãos e entidades
mencionados nos arts. 144-D e 144-P, isto é, da segurança pública e da defesa
civil. Trata-se de providência visando a conceder mais um fator de valorização
desses profissionais[38].
A alusão a servidores
efetivos faz sentido porque, sabidamente, há entidades de guardas municipais,
por exemplo, em que o corpo laboral é composto por funcionários celetistas e,
evidentemente, a carreira a que se vinculam seus integrantes não pode ser
considerada carreira de Estado. Outro aspecto é quanto à atividade-fim, pois
muitos órgãos de segurança pública possuem em seus quadros servidores que
exercem atividade-meio e que não são necessariamente profissionais de segurança
pública, ainda que vinculados a um órgão dessa natureza.
O art. 27 obriga
os órgãos de inteligência vinculados ao sistema de justiça criminal a
disseminar o conhecimento produzido no âmbito do sistema, ressalvada a
necessidade de sigilo específico. Essa providência tende a liberar os segmentos
de inteligência de arraigada prática da própria subcultura, no sentido de reter
o conhecimento produzido, motivando-os para o compartilhamento de informações
no âmbito das forças policiais, o que favorece sobremaneira a prevenção e
repressão à delinquência em geral.
A
disposição contida no art. 28 reconhece a complementaridade das atividades de
segurança privada, transporte de valores e formação de vigilantes, de
investigação privada e de defesa civil privada à provisão de segurança pública
e defesa civil pública. O dispositivo é necessário para conferir segurança
jurídica a esses profissionais e reforçar o caráter de coparticipantes na
provisão desses serviços públicos, nos termos do art. 144-B, facilitando,
ainda, sua conformidade com as normas acerca de mobilização.
Por fim, a cláusula de
vigência do art. 29 torna de pleno vigor a Emenda na data de sua promulgação,
com efeitos financeiros a contar de 1º de janeiro do ano seguinte. A
necessidade de vigência dos efeitos financeiros em prazo mais dilatado
coaduna-se com a concessão de tempo mínimo para os ajustes orçamentários
decorrentes das alterações procedidas. Além disso, considerou-se a data-base
para reajustes remuneratórios da maioria dos servidores públicos.
É
extreme de dúvidas que qualquer modificação no modelo policial esbarrará em
interesses corporativos contrapostos pelos diversos órgãos e muitas vezes
contrários ao interesse público e ao bem comum.
Noutra
perspectiva, a chamada subcultura policial é refratária a mudanças de monta,
principalmente aquelas adotadas hierarquicamente, isto é, sem ouvir as bases.
É razoável supor, ainda, que
os custos do desgaste político em consequência de qualquer decisão são
diretamente proporcionais ao fato de a questão ser polêmica ou envolver
segmentos expressivos ou bem articulados da sociedade. O último aspecto se
aplica às polícias em geral e tem forte componente corporativo, vinculado que é
às associações de classe e sindicatos.
É evidente, também, que os
custos se elevam conforme se decida pelas políticas públicas de prevenção
primária, secundária ou terciária, nesta ordem, com repercussão direta nos
resultados, os quais são obtidos no longo, médio e curto prazo,
respectivamente. Tais resultados variam ao longo do tempo, de modo que tendem a
ser mais cosméticos no curto prazo e mais robustos no longo prazo, vez que a prevenção primária é menos sujeita a influência
de fatores contingenciais.
Por outro lado, há sempre uma
avaliação subjetiva por parte do gestor, especialmente se oriundo da disputa
eleitoral ou aspirante a ela, sob o ponto de vista da conexão eleitoral, acerca
dos custos ou dividendos políticos passíveis de ocorrer em razão das políticas
públicas que possa adotar. A incerteza é maior com relação aos custos, sejam em
termos de recursos (materiais, humanos e de tempo), seja em relação ao impacto
da política pública no tocante aos danos colaterais passíveis de ocorrer[39].
É intuitivo, também, que mais
Estado pressupõe mais despesas em custeio. Menos Estado implica menos
populismo, menos regulação, mais espaço para o empreendedorismo, o que engendra
mais crescimento, com resultado no aumento da produção e do consumo e
consequente aporte de maior arrecadação tributária, possibilitando, portanto,
mais investimentos.
A
frustração geracional advinda do sopesamento político cria, contudo, fértil
campo para as soluções midiáticas, em prejuízo daquelas de caráter conservador,
mas duradouro. Importa enfatizar, por conseguinte, que no campo da defesa
social, não há espaço para os malabarismos políticos das soluções prontas e
milagrosas.
Entretanto,
a existência de opções factíveis e que levem em conta os interesses
institucionais e individuais, franqueados pelo interesse público, havendo
comprometimento dos agentes políticos e dos gestores e, ainda, sendo prévia e
exaustivamente debatidos em todos os segmentos, pode ser o caminho para a
tomada da decisão menos traumática.
Noutra
perspectiva, policiólogos indicam a necessidade de serem seguidos alguns
princípios em toda criação ou reforma de órgãos policiais. Diante disso listamos,
a seguir, elenco de princípios recomendados pela Noruega para uma reforma da
polícia, os quais foram ratificados pelos demais países escandinavos:
1) A polícia deve refletir os
ideais da sociedade.
2) A polícia deve ter um perfil
civil.
3) As forças policiais devem ser
“integradas”.
4) A polícia deve ser
descentralizada.
5) O policial deveria ser um
“profissional com aptidões gerais – uma pessoa competente em várias atividades
diferentes”.
6) A polícia deve funcionar
inter-relacionada com o público.
7) A polícia deve ser uma
parte integrante da comunidade local.
8) Deve haver um recrutamento
amplo para a polícia.
9) A polícia deve decidir a
prioridade de suas diferentes tarefas e dar ênfase à atividade preventiva.
10) A polícia deve ser
submetida a um controle eficiente exercido pela sociedade (SKOLNICK; BAYLEY,
2002, p. 43)[40].
Tais princípios em sua
maioria já são seguidos pelas instituições públicas brasileiras, fundadas nos
ideais democráticos e republicanos. Outros são propostos, na medida do
possível, na sugestão que ora apresentamos.
Dentre as medidas que
consideramos essenciais, portanto, visando a alterar o quadro em relação às
atividades ora denominadas de defesa social, englobando segurança pública e
defesa civil, estariam as seguintes:
1) criação do ‘sistema’, do ‘fundo’ e do ‘conselho’, integrado pela União e, mediante
‘adesão’ voluntária, pelos entes federados (Estados, Distrito Federal e
Municípios);
2)
‘flexibilização’ do modelo atual, sem imposição de um pretenso modelo ideal;
3)
promoção do caráter sistêmico, pela integração, cooperação e articulação
entre os órgãos;
4) definição de metas, busca
por resultados, responsabilização de gestores;
5) valorização dos
profissionais, com fluxo de carreira previsível e piso remuneratório garantido;
6) premiação da eficácia
institucional e individual; e
7) descentralização,
mantendo-se rigoroso controle hierárquico-disciplinar, com forte componente
deontológico[41].
Por
fim, ao colocarmos o presente estudo à disposição dos senhores parlamentares,
autorizamos o aproveitamento, total ou parcial, das ideias nele contidas, para
integrar eventual proposição legislativa, como contribuição ao aperfeiçoamento
do ordenamento jurídico brasileiro no tocante à defesa social, rogando apenas a
gentileza de creditar o autor.
CARVALHO,
Alexandre Xavier Ywata de; SILVA, Gabriela Drummond Marques da; ALMEIDA JÚNIOR,
Gilberto Rezende de; ALBUQUERQUE, Pedro Henrique Melo de. Taxas bayesianas para o mapeamento de homicídios
nos municípios brasileiros. Cad. Saúde
Pública, Rio de Janeiro, 28(7):1249-1262, jul., 2012.
CERQUEIRA,
Daniel; LIMA, Renato Sergio de; BUENO, Samira; VALENCIA, Luis Iván; HANASHIRO,
Olaya; MACHADO, Pedro Henrique G.; LIMA, Adriana dos Santos. Atlas da violência. Rio de Janeiro:
IPEA/FBSP, 2017.
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Domingos. Por um novo modelo de polícia
no Brasil: a inclusão dos municípios no sistema de segurança pública. São
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PEREIRA,
Raimundo Rodrigues. O pacto pela vida de
Eduardo Campos: a história do programa que tirou Pernambuco do topo da
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Claudionor. Unificação das polícias civil e militar. 2010. Site da Associação dos Consultores
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Publica/Unificacao_das_policias_civil_e_militar_Fevereiro_2010.pdf>.
Acesso em: 26 set. 2018.
RONDON FILHO, Edson Benedito. Unificação das polícias civis e militares: ciclo completo de
polícia. Monografia apresentada à Coordenação do Curso de Especialização em
Gestão de Segurança Pública como requisito obrigatório para a conclusão do
curso e obtenção do grau de Especialista em Gestão de Segurança Pública, sob
orientação do Prof. MSc. Naldson Ramos da Costa. Cuiabá: Universidade Federal
de Mato Grosso, Faculdade de Administração, Economia e Ciências Contábeis –
FAECC, Curso de Especialização em Gestão de Segurança Pública – C.A.O., 2003.
SAPORI, Luis Flávio, Anuário Brasileiro de Segurança Pública 2015. Fórum Brasileiro de
Segurança Pública. Disponível em: <http://www.forum
seguranca.org.br/storage/9_anuario_2015.retificado_.pdf>.
SKOLNICK,
Jerome H.; BAYLEY, David H. Policiamento comunitário. São
Paulo: Edusp, 2002).
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº ,
DE 2018
(Do Sr. ... e Outros)
Altera a Constituição Federal para
dispor sobre o sistema de defesa social, seus órgãos e seu financiamento, cria
o Conselho Nacional de Defesa Social e dá providências correlatas.
As
Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º, do art.
60, da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto
constitucional:
Art.
1º Os arts. 21, 22, 23, 24, 32, 34, 35, 160 e 167 da
Constituição Federal passam a vigorar com a seguinte redação:
“Art.
21.
...............................................................................
............................................................................................
XIV
– organizar e manter a polícia e o corpo de bombeiros
do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito
Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio;
....................................................................................
(NR)
“Art.
22.
...............................................................................
............................................................................................
XXX – normas sobre armamento
e mobilização das polícias e dos corpos de bombeiros dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios. (NR)”
“Art. 23.
...............................................................................
XIII
– garantir a defesa social, mediante ações de redução da criminalidade, da
violência e da desordem.
................................................................................... (NR)”
“Art. 24.
...............................................................................
............................................................................................
XVI
– organização, funcionamento, garantias, direitos e deveres das polícias
e dos corpos de bombeiros dos Estados, Distrito Federal e Municípios e das
guardas municipais.
...................................................................................
(NR)”
“Art. 32.
...............................................................................
............................................................................................
§
4º Lei federal disporá sobre a utilização, pelo
Governo do Distrito Federal, da polícia e do corpo de bombeiros. (NR)”
“Art.
34. .......................................................................................
.............................................................................................
VII
–
.....................................................................................
............................................................................................
e) aplicação do mínimo
exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente
de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e
serviços públicos de saúde e na provisão da segurança pública e nas atividades
de defesa civil. (NR)”
“Art.
35. ...............................................................................
............................................................................................
III – não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na
manutenção e desenvolvimento do ensino, nas ações e serviços públicos de saúde
e na provisão da segurança pública e nas atividades de defesa civil;
...................................................................................
(NR)”
“Art. 160.
.............................................................................
............................................................................................
II – ao cumprimento do disposto nos arts. 144-S e 198, § 2º, incisos II
e III. (NR)”
“Art.
167. ............................................................................
............................................................................................
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para a provisão da
segurança pública e as atividades de defesa civil, para as ações e serviços
públicos de saúde e para manutenção e desenvolvimento do ensino, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 144-R, 198, § 2º, e 212, e a
prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita,
previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
...................................................................................
(NR)”
Art.
2º Fica criado na Constituição Federal o TÍTULO V-A – Da Defesa Social, composto pelos Capítulos
I a IV, alterado o art. 144, e incluídos os arts. 144-A a 144-W, com a seguinte
redação:
“Título V-A – Da Defesa Social
Capítulo I – Da Ordem
Pública
Art.
144. A defesa social, cuja provisão é dever do Estado e constitui direito e
responsabilidade de todos, consiste na obtenção e manutenção da ordem pública,
estado de paz social desejado, ou sua restauração, como garantia de exercício
dos direitos individuais e coletivos, compreendendo a segurança, a
tranquilidade e a salubridade públicas.
Parágrafo único. A defesa social é obtida pela atuação
concomitante, contínua e eficaz dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário
dos entes federados, em todos seus níveis e esferas, dos diversos sistemas em
que se constituem os órgãos e entidades diretamente responsáveis pela sua
garantia, assim como pelas entidades da sociedade civil e cada pessoa física ou
jurídica residente ou estabelecida no território nacional.
Art.
144-A. Para consecução da ordem pública contribuem os sistemas de justiça
criminal, de inteligência, de trânsito e de defesa civil, dentre outros que
compõem, igualmente, o sistema de segurança interna.
§ 1º O sistema de justiça criminal destina-se à aplicação
da justiça, mediante cooperação sistêmica e funcionamento harmônico, no âmbito
das respectivas competências, dos seguintes subsistemas:
I
– judicial, corresponsável pelo funcionamento dos demais subsistemas, composto
pelos órgãos do Poder Judiciário, com atuação do Ministério Público, da
Defensoria Pública e da advocacia, nos termos do disposto nos Capítulos III e
IV do Título IV desta Constituição;
II
– de segurança pública;
III
– penitenciário; e
IV
– de atendimento socioeducativo.
§ 2º O sistema de inteligência objetiva a produção e gestão
de conhecimento estratégico pelos segmentos congêneres de todos os órgãos e
instituições, para a efetividade do processo decisório dos agentes políticos e
dos gestores dos demais sistemas, na forma da lei.
§ 3º O sistema de defesa civil destina-se ao enfrentamento
de acidentes e calamidades e à proteção da população, visando à garantia da
vida e da incolumidade das pessoas e do patrimônio contra os efeitos
de alterações climáticas e mudanças ambientais, na forma da lei.
§
4º O sistema de trânsito objetiva a segurança viária, exercida para a
preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do seu patrimônio
nas vias públicas e:
I
– compreende a educação, engenharia e fiscalização de trânsito, além de outras
atividades previstas em lei, que assegurem ao cidadão o direito à mobilidade
urbana eficiente; e
II
– compete, no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, aos
respectivos órgãos ou entidades executivos e seus agentes de trânsito,
estruturados em carreira, na forma da lei.
§
5º O sistema de segurança interna funciona pela integração, articulação e
cooperação institucional das Forças Armadas, responsáveis pela defesa do país,
com os demais sistemas mencionados no caput,
nas hipóteses de emprego das forças militares federais em tempo de paz e, em
tempo de guerra e durante os estados de emergência, pela supremacia das Forças
Armadas sobre os órgãos mobilizados dos demais sistemas, na forma da lei.
Capítulo II – Da
Segurança Pública
Seção I – Das Atividades
Essenciais
Art.
144-B. A segurança pública resulta da busca de um estado anti-infracional, com
vistas à paz social, pela prevenção e repressão ao crime, à violência e à
desordem.
Parágrafo único. Os órgãos de provisão e garantes da
segurança pública em suas funções de prevenção e repressão ao crime, à
violência e à desordem, são indispensáveis à administração da Justiça.
Art. 144-C. A segurança pública é garantida pelo regular
funcionamento dos órgãos do Poder Judiciário, do Ministério Público e da
Defensoria Pública, e pela ação direta dos órgãos policiais, de inteligência,
de perícia oficial de natureza criminal, penitenciários, de aplicação de
medidas socioeducativas e correcionais e das guardas municipais, além de outros
órgãos e entidades, nos termos desta Constituição, mediante controle das
ameaças ao corpo social para preservação da legalidade e da incolumidade
pública.
Parágrafo
único. Ato conjunto do Poder Executivo, do Poder Judiciário e do Ministério
Público do ente federado ou de entes federados diversos poderá criar
força-tarefa temporária, de coordenação conjunta, para atuação de seus órgãos e
entidades, no âmbito de suas competências, na redução da incidência criminal e
na repressão aos crimes de grande repercussão social.
Art.
144-D. São órgãos policiais provedores de segurança pública a polícia federal,
a polícia rodoviária federal, a polícia ferroviária federal, as polícias civis,
as polícias militares, as polícias legislativas e as polícias estaduais e
municipais que venham a ser criadas nos termos dos arts. 144-E e 144-F.
§
1º A polícia federal, organizada e mantida pela União e estruturada em
carreira, destina-se, na forma da lei, a:
I
– apurar infrações penais:
a)
contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e
interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim
como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou
internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;
b)
cometidas por autoridades que detenham prerrogativa de foro em instância
federal, mediante autorização do ente responsável pelo seu processamento e
julgamento; ou
c) cometidas por autoridades que detenham prerrogativa de
foro em instância estadual ou do Distrito Federal, suprindo a atividade dos
órgãos policiais originariamente competentes, mediante requisição do Tribunal
de Justiça aprovada pelo Presidente da República, na forma da lei;
II – prevenir e reprimir o tráfico ilícito internacional de
entorpecentes e drogas afins, de armas de fogo, de pessoas, órgãos e tecidos,
de espécimes raros ou protegidos da biodiversidade, de minerais estratégicos,
pedras preciosas e semipreciosas, e de obras de arte, assim como a contrafação
de moeda, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de
outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;
III
– exercer as funções de polícia costeira, aeroportuária, portuária e de
fronteiras;
IV
– exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União,
ressalvada a competência das polícias legislativas federais, assim como a das
Forças Armadas no exercício da função policial judiciária militar;
V – emitir passaporte e exercer o controle e fiscalização da regularidade migratória, das atividades de segurança privada, do fluxo de
produtos químicos sensíveis e das armas de fogo, ressalvada, nesse caso, a
competência das Forças Armadas; e
VI – prover segurança ao Presidente
e ao Vice-Presidente da República, bem como aos dignitários estrangeiros quando
no Brasil.
§
2º A polícia rodoviária federal, organizada e mantida pela União e estruturada
em carreira, destina-se, na forma da lei, ao policiamento, patrulhamento
ostensivo e prevenção dos crimes em geral nas rodovias federais, facultada a
repressão às infrações penais de menor potencial ofensivo, conforme dispuser a
lei.
§ 3º A polícia ferroviária federal, organizada e mantida
pela União e estruturada em carreira, destina-se, na forma da lei, ao policiamento,
patrulhamento ostensivo e prevenção dos crimes em geral nas ferrovias federais,
facultada a repressão às infrações penais de menor potencial ofensivo, conforme
dispuser a lei.
§ 4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia
de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia
judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.
§
5º Às polícias militares cabe a preservação da ordem pública e sua restauração,
mediante policiamento ostensivo de vias públicas e eventos, assim como a
prevenção dos crimes em geral, facultada a repressão a infrações penais de
menor potencial ofensivo conforme dispuser o ente federado, ressalvada a
competência das polícias municipais.
§ 6º As polícias legislativas federais, estaduais e
distrital destinam-se à garantia da ordem pública e proteção de pessoas e do
patrimônio, mediante prevenção e repressão de infrações penais cometidas no
âmbito das Casas legislativas e suas dependências e subordinam-se aos
respectivos presidentes.
Art. 144-E. A União poderá unificar seus órgãos policiais,
pela aglutinação das suas competências, mantidos os direitos e deveres,
prerrogativas e restrições relativos a seus integrantes, que sejam compatíveis
com a nova configuração, ou criar outros órgãos, conforme a necessidade, nos
termos da lei complementar referida no art. 144-V.
§
1º Os Estados poderão constituir polícias estaduais e o Distrito Federal,
polícia distrital, pela aglutinação das atuais competências das respectivas
polícias civil e militar, mantidos os direitos e deveres, prerrogativas e
restrições relativos a seus integrantes, que sejam compatíveis com a nova
configuração, além de outros direitos e deveres especificamente inerentes aos
militares ou servidores civis, nos termos da lei complementar referida no art.
144-V.
§
2º Os Estados criados depois da promulgação desta Constituição deverão adotar o
modelo policial descrito no caput.
Art.
144-F. Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à
proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
Art. 144-G. Os Municípios das capitais e aqueles com
população superior a quinhentos mil habitantes poderão, por lei, constituir
polícia municipal, de natureza estatutária, estruturada em carreira e
subordinada ao prefeito, com competência para prevenção e repressão de atos antissociais, de infrações às normas de postura municipal e outras infrações não penais e
de contravenções penais, além das inerentes à guarda municipal na hipótese do §
3º deste artigo, nos termos da lei complementar referida no art. 144-V.
§
1º É facultada a criação de polícia metropolitana para atuação em Municípios de
região metropolitana criada nos termos do § 3º do art. 25, ou em parte dela
cujos Municípios integrantes somem mais de quinhentos mil habitantes, mediante
consórcio, com a competência definida no caput.
§ 2º O disposto no § 1º aplica-se aos Municípios das
capitais e respectivas regiões metropolitanas, ainda que mais de um atenda aos
requisitos do caput.
§ 3º É
facultado ao Município que constituir polícia municipal fazê-lo por
transformação da guarda municipal.
Art. 144-H. Aos órgãos periciais oficiais de natureza
criminal incumbe a elaboração da prova técnica, irrepetível em juízo, salvo
erro essencial, devendo atender às requisições oriundas dos órgãos de defesa
social, realizando o exame e elaborando o laudo no prazo legal com
independência técnico-funcional.
Seção II – Das Atividades Complementares
Art.
144-I. A provisão de segurança pública será complementada pelos órgãos públicos
de inteligência, pelos órgãos ou entidades executivos de trânsito e executivos
rodoviários e pelos órgãos de defesa civil, no âmbito de suas competências.
Art. 144-J. Interessam às atividades de provisão de
segurança pública, para efeito de intercâmbio de informações e dotação de
produtos controlados, as exercidas pelos órgãos integrados por oficiais de
justiça, por agentes, guardas e escoltas prisionais, por guardas portuários,
por agentes operacionais dos órgãos de fiscalização ambiental, sanitária,
trabalhista e dos órgãos de proteção à criança e ao adolescente, e por agentes
de segurança do Poder Judiciário, do Ministério Público e de estabelecimentos
públicos de ensino.
Capítulo III – Dos
Órgãos Penitenciários e do Atendimento Socioeducativo
Art. 144-K. O subsistema penitenciário é integrado pelos
órgãos de execução penal de nível federal, estadual, do Distrito Federal e
municipal, incumbindo-lhes a administração do cumprimento das sanções
repressivas de natureza criminal, mediante detenção, custódia, transporte,
vigilância e controle disciplinar de presos provisórios, além de condenados
sujeitos a qualquer regime de cumprimento de pena privativa de liberdade.
Parágrafo único. Integram o subsistema penitenciário entes
da sociedade civil, colaborando nas atividades não decisórias.
Art.
144-L. Ao subsistema de atendimento socioeducativo incumbe medidas correlatas
ao disposto no art. 144-K, em relação a adolescentes sujeitos a medidas
socioeducativas, além de medidas protetivas a crianças infratoras e compreende
os órgãos e entidades congêneres de aplicação dessas medidas, sob a observação
dos conselhos tutelares e a colaboração de outros entes da sociedade civil.
Art. 144-M.
É facultado à União, aos Estados e ao Distrito Federal constituir órgãos
correcionais, com poder de polícia, de execução penal ou para acompanhamento
dos sentenciados a penas alternativas ou medidas cautelares e dos beneficiados
por saída temporária, liberdade provisória ou livramento condicional, assim
como para acompanhamento de medidas de proteção e socioeducativas não
privativas de liberdade, vedado o acompanhamento de
imputáveis e inimputáveis por servidores da mesma carreira.
Art. 144-N. O poder público, em todos os níveis e esferas
de poder, com a colaboração da sociedade civil, adotará medidas efetivas para a
reinserção do egresso do subsistema prisional ou socioeducativo no convívio
social, compreendendo, no mínimo, a educação formal, a profissionalização, a
concessão de incentivos para empregabilidade e o financiamento para o
microempreendedorismo.
Capítulo IV – Da Defesa
Civil
Art.
144-O. A defesa civil objetiva a obtenção e manutenção
da salubridade pública e suas ações destinam-se a prevenir, evitar e mitigar os
efeitos causados direta ou indiretamente por incêndios, acidentes profissionais
e domésticos, catástrofes, alterações climáticas e outras mudanças ambientais,
naturais ou antropogênicas, sobre a coletividade, visando a preservar índices
mínimos de qualidade de vida, o moral da população e restabelecer a normalidade
socioeconômica.
Parágrafo único. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão
constituir estrutura institucional destinada à coordenação e execução das ações
de defesa civil, conforme dispuser a lei.
Art. 144-P. A defesa
civil será provida mediante ações específicas de garantia da incolumidade das
pessoas e do patrimônio, pelos corpos de bombeiros e demais órgãos e entidades
de defesa civil, incluindo busca, resgate e salvamento.
§ 1º Aos corpos de
bombeiros militares cabem a prevenção de sinistro e pânico, o combate a
incêndios, a perícia de incêndios, além de outras atividades de defesa civil.
§ 2º Aos órgãos e entidades federais, estaduais, do
Distrito Federal e municipais de defesa civil competem as ações educativas, preventivas, de socorro,
assistenciais e reconstrutivas relativas a desastres e seus efeitos.
Capítulo V – Disposições
Comuns
Seção I – Do Sistema
Nacional de Defesa Social
Art.
144-Q. Compõem o Sistema Nacional de Defesa Social – Sinades, a União e, por
adesão, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, visando a integrar os
órgãos, instituições e entidades de defesa social previstos neste Título.
§ 1º A
adesão ao Sinades é condição para recebimento dos repasses dos recursos
orçamentários específicos e do Fundo Nacional de Defesa Social previstos nos
arts. 144-R e 144-S e implica aceitação do regime de contribuição e repartição
entre os entes federados segundo o princípio de solidariedade federativa, nos
termos do art. 241.
§ 2º As
instituições, órgãos e entidades que compuserem o Sinades deverão compartilhar
sistema eletrônico unificado de dados e de informações, de acesso restrito,
administrado pela União.
Seção II – Do
Financiamento da Defesa Social
Art. 144-R.
A defesa social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e
indireta, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios e de outras fontes, nos termos da lei
complementar mencionada no art. 144-V, além daqueles destinados aos fundos
pertinentes, obedecido o disposto no art. 154, inciso I.
Art.
144-S. Fica instituído o Fundo Nacional de Defesa Social – Funades, de natureza
contábil e permanente, a ser gerido pelo Conselho Nacional de Defesa Social –
Conades, nos termos do art. 144-T, cuja fonte de custeio será a contribuição
dos entes federados que compõem o Sinades.
Seção III – Do Conselho
Nacional de Defesa Social
Art.
144-T. É instituído o Conselho Nacional de Defesa Social – Conades,
composto de vinte membros nomeados pelo Presidente da República, depois de
aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal, para mandato de
dois anos, admitida uma recondução, sendo:
I – um representante do Ministério
Extraordinário da Segurança Pública, que o presidirá;
II – um representante das polícias de
âmbito federal;
III
– três representantes das polícias de âmbito estadual e
do Distrito Federal;
IV – um representante das polícias
municipais e das guardas municipais;
V
– um representante de cada um dos seguintes conjuntos de órgãos ou entidades:
a)
secretarias de estado responsáveis pela segurança pública, defesa social ou similar, dos Estados e Distrito Federal e dos
Municípios;
b)
órgãos ou entidades periciais de natureza criminal de âmbito federal, estadual
e do Distrito Federal;
c)
órgãos prisionais e de cumprimento de medidas alternativas e socioeducativas da
União, dos Estados e Distrito Federal e dos Municípios;
d)
órgãos ou entidades de bombeiros e de defesa civil, compreendendo os corpos de
bombeiros estaduais e do Distrito Federal, municipais, corporativos e
voluntários; e
e)
órgãos ou entidades executivos de trânsito e executivos rodoviários de âmbito
federal, estadual e do Distrito Federal, e municipal;
VI
– um representante de entidade de auditoria e pesquisa em defesa social,
vinculado a instituição de ensino superior;
VII – um representante de cada um dos seguintes conjuntos de
instituições:
a) juiz federal, indicado pelo Superior Tribunal de Justiça ou juiz estadual ou do
Distrito Federal, indicado pelo Conselho Nacional de Justiça;
b)
membro do Ministério Público da União, indicado pelo Procurador-Geral da República
ou dos Estados, indicado pelo Conselho Nacional do Ministério Público; e
c)
defensor público federal ou estadual ou do Distrito Federal, indicado pelo
Conselho Nacional de Justiça;
VIII
– um advogado indicado pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
IX
– um representante de órgão ou entidade de defesa dos direitos humanos;
X – um representante de
órgão privado de comunicação social; e
XI – dois cidadãos de notável saber jurídico e reputação
ilibada, um indicado pela Câmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal.
§ 1º Atuarão como gestores do fundo
mencionado no art. 144-S os onze conselheiros referidos nos incisos I a V.
§ 2º Atuarão como autoridade social de
controle externo dos órgãos de defesa social os nove conselheiros referidos nos
incisos VI a XI.
§ 3º Os representantes dos conjuntos
de órgãos e entidades ou instituições atuarão em regime de revezamento dos
segmentos representados, os quais serão suplentes entre si durante o mandato,
com alternância, a cada mandato, das regiões geográficas em que atuem os
representantes indicados.
§
4º É garantida a alternância de assento no Conades aos entes federados
componentes do Sinades representando os segmentos previstos nos incisos III,
IV, V e VII do caput.
§ 5º Poderão participar
do Conades, no âmbito de suas câmaras temáticas, conforme regimento próprio,
representantes de entidades classistas dos profissionais de defesa social, além
de outros órgãos e entidades da sociedade civil e do segmento econômico da
iniciativa privada.
Art. 144-U. O Conades, órgão colegiado máximo de natureza normativa e
consultiva do Sinades, tem por finalidade, respeitadas as demais instâncias
decisórias e as normas de organização da administração pública, regulamentar, fiscalizar e controlar a atividade
administrativa e operacional dos órgãos e entidades de defesa social
participantes do Sinades e a conduta funcional de seus integrantes, formular e
propor diretrizes para as políticas públicas voltadas à promoção da defesa
social, prevenção e repressão à violência, à criminalidade e à desordem, e
atuar na sua articulação, fomento e controle social, cabendo-lhe:
I – zelar pela independência
técnico-funcional dos integrantes dos referidos órgãos e entidades, podendo
expedir atos regulamentares no âmbito de sua competência, ou recomendar
providências;
II – zelar pela observância do art. 37
e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos
administrativos praticados pelos integrantes dos referidos órgãos e entidades,
podendo promover sua desconstituição, revisão ou fixação de prazo para que se
adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da
competência dos tribunais de contas;
III – receber e conhecer de reclamações
contra integrantes dos referidos órgãos e entidades, inclusive de suas
carreiras de apoio, sem prejuízo das respectivas competências disciplinar e
correcional, podendo avocar processos disciplinares em curso e aplicar as
penalidades administrativas previstas no estatuto repressivo pertinente, assegurada
ampla defesa;
IV – rever, de ofício ou mediante
provocação, os processos disciplinares dos integrantes dos referidos órgãos e
entidades, julgados há menos de um ano;
V – elaborar relatório anual, propondo
as providências que julgar necessárias sobre a situação dos referidos órgãos e
entidades e das atividades do Conselho, o qual deve integrar a mensagem
prevista no art. 84, inciso XI;
VI – exercer o controle externo
societal da atividade dos órgãos e entidades de defesa social, sem prejuízo do
controle externo exercido pelo Ministério Público, nos termos do art. 129,
inciso VII;
VII – julgar, em última instância
administrativa, os recursos contra decisões adotadas no âmbito dos referidos
órgãos e entidades; e
VIII
– gerir o sistema eletrônico de dados e informações previsto no § 2º do art.
144-Q.
§
1º A função normativa do Conades está limitada às questões estéticas, de
identidade visual, unidade de doutrina, uniformidade de procedimentos e
padronização de protocolos e registros.
§
2º O Conades, em votação secreta, escolherá para
mandato de dois anos um Corregedor Nacional, dentre os conselheiros bacharéis
em direito, com mais de trinta e cinco anos de idade, vedada a recondução
imediata, competindo-lhe, além das atribuições que lhe forem conferidas pela
lei, as seguintes:
I – receber reclamações e denúncias, de
qualquer interessado, relativas aos integrantes dos referidos órgãos e
entidades e de suas carreiras de apoio;
II – exercer funções executivas do
Conselho, de inspeção e correição geral; e
III – requisitar e designar integrantes
dos mencionados órgãos e entidades, delegando-lhes atribuições.
§
3º O Presidente do Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil oficiará junto ao Conades.
§ 4º Leis da União, dos Estados
e Distrito Federal e dos Municípios criarão ouvidorias de defesa social,
competentes para receber reclamações e denúncias de qualquer interessado contra
integrantes de seus órgãos e de suas carreiras de apoio, representando
diretamente ao Conades.
Seção IV – Disposições Diversas
Art. 144-V.
Lei complementar que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos estabelecerá
a Política Nacional de Defesa Social e o Plano Nacional de Defesa Social,
disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela
defesa social, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades,
estabelecendo regras para seu financiamento e as respectivas fontes de custeio
e rateio dos recursos, as normas de fiscalização, avaliação e controle das
despesas, além dos critérios para a fixação de metas e indicadores, avaliação
de resultados e responsabilização dos gestores.
Art. 144-W. As polícias estaduais e do Distrito Federal
constituídas nos termos do art. 144-E, as polícias civis, as polícias militares
e os órgãos de defesa civil estaduais referidos no Capítulo III deste Título
subordinam-se, aos Governadores dos Estados e do Distrito Federal,
respectivamente, ressalvada a hipótese de mobilização. (NR)”
Art.
3º Fica autorizada a transposição e redesignação dos cargos dos órgãos a que se
refere o art. 144-E, da Constituição Federal, garantida a equivalência dos
postos e graduações, cargos, classes, padrões, referências ou terminologia
similar, conforme o tempo de serviço relativo, o grau hierárquico atingido e as
vagas existentes, na forma da lei complementar prevista no art. 144-V da
Constituição Federal.
Art. 4º Aplica-se o disposto no art. 3º desta Emenda
à hipótese do § 3º do art. 144-G, da Constituição Federal, se idêntica a
atribuição, critérios e nível de complexidade de seleção e demais requisitos de
investidura, desde que mantida a mesma remuneração.
Art.
5º As polícias constituídas nos termos dos arts. 144-E e 144-G, da Constituição
Federal, terão caráter civil, podendo adotar estética militar, nos termos da
lei complementar referida no art. 144-V, da Constituição Federal.
Art. 6º É facultado aos Estados e
Distrito Federal conferir natureza de órgão civil aos atuais corpos de
bombeiros militares, os quais poderão adotar estética militar, mantidos os
direitos e deveres, prerrogativas e restrições relativos a seus integrantes,
que sejam compatíveis com a nova configuração, além de outros direitos e
deveres especificamente inerentes aos militares ou servidores civis, nos termos
da lei complementar referida no art. 144-V, da Constituição Federal.
Parágrafo
único. É reconhecida a complementaridade à atividade bomberil e de defesa civil
exercida pela União, Estados e Distrito Federal àquela exercida pelos órgãos e
entidades de bombeiros e de socorro municipais, corporativos e voluntários e
pelas empresas de bombeiros civis e atividades correlatas.
Art. 7º A fim de cumprir o disposto no
art. 144-R, da Constituição Federal a União, Estados, Distrito Federal e
Municípios aplicarão, anualmente, em atividades de defesa social, recursos
mínimos de dois por cento, calculados sobre a receita corrente líquida do
respectivo exercício financeiro.
§
1º A lei complementar mencionada no art. 144-V, da Constituição Federal,
definirá, observada a devida contrapartida:
I – os critérios de rateio dos recursos
da União vinculados à defesa social destinados aos Estados, Distrito Federal e
Municípios, e os dos Estados destinados a seus respectivos Municípios,
objetivando a progressiva redução das disparidades regionais;
II – as regras de fiscalização,
avaliação e controle das despesas com a defesa social nas esferas federal,
estadual, do Distrito Federal e municipal; e
III – a metodologia para o
estabelecimento de metas, a avaliação de resultados e a responsabilização dos
gestores dos órgãos e entidades dos entes federados que não atingirem as metas
ou não obedecerem aos padrões de desempenho, segundo indicadores predefinidos.
§
2º Os recursos a que se refere este artigo não serão objeto de quaisquer formas
de limitação de empenho e movimentação financeira ou de desvinculação.
Art.
8º As instituições, órgãos e entidades que compuserem o Sinades deverão, nos
termos da lei complementar referida no art. 144-V, da Constituição Federal:
I – alimentar o sistema eletrônico
unificado de dados e de informações, previsto no § 2º art. 144-Q, da
Constituição Federal; e
II – divulgar, por meio da internet,
dados estatísticos e outras informações de interesse público relativas aos
próprios órgãos e entidades e suas unidades subordinadas, seus integrantes e
suas atividades.
Art.
9º A contribuição ao Funades não poderá ser inferior a percentual
correspondente a dez por cento da taxa de homicídios por cem mil habitantes do
ente federado participante do Sinades, referida ao segundo ano anterior,
aplicável sobre os recursos definidos nos incisos deste artigo, e consistirá:
I – no aporte, pela União, de recursos
oriundos da arrecadação dos impostos previstos no art. 153, incisos III e IV,
da Constituição Federal, sem prejuízo da entrega dos montantes previstos no
art. 159 da Constituição Federal, ressalvado o disposto no inciso II deste
artigo; e
II – na retenção, pela União, e repasse
ao Funades, de parcela equivalente ao percentual definido no caput deste artigo em relação aos demais
entes federados, a título de contribuição destes, do montante previsto no art.
159, inciso I, alíneas ‘a’ e ‘b’ e inciso II, da Constituição Federal.
§ 1º Os recursos do Funades serão
redistribuídos aos demais entes federados integrantes do Sinades, nos termos do
disposto no § 2º deste artigo e destinam-se, dentre outras finalidades
previstas em lei, a:
I – financiar as atividades dos
programas e ações visando à redução da criminalidade, violência e desordem;
II
– complementar a remuneração, visando ao atingimento de piso remuneratório
profissional nacional, dos integrantes da atividade-fim das carreiras estaduais
dos órgãos de defesa social; e
III – cobrir despesas com a
concessão de gratificação eventual por desempenho ao pessoal da ativa dos
órgãos e entidades de defesa social.
§ 2º O recebimento dos recursos do Funades está
condicionado ao cumprimento de metas a serem definidas pelo Conades, referido
ao ano civil, e será feita por transferência automática a fundo específico
congênere ao Funades, a ser gerido pelo conselho de defesa social do ente
considerado.
§
3º A contribuição ao Funades pode ser deduzida do montante previsto no caput do art. 7º, descontado o repasse
recebido no período.
§ 4º Aplica-se ao disposto
neste artigo a vedação mencionada no § 2º do art. 7º.
Art.
10. A fim de atender ao disposto no § 1º do art. 9º desta Emenda, o ente
federado participante do Sinades deverá constituir, por absorção de seus atuais
conselhos de segurança, defesa civil ou defesa social, sem prejuízo da
continuidade de funcionamento dos conselhos comunitários, o respectivo conselho
estadual, do Distrito Federal ou municipal de defesa social, com composição
similar à do Conades e integrando órgãos e entidades equivalentes que atuem em
seu território.
Art. 11. Os Estados e o
Distrito Federal, quando limítrofes entre si, poderão instituir, mediante
consórcio, Conselho Regional de Defesa Social, com competência para definir
formas de cooperação entre seus respectivos órgãos de defesa social.
Parágrafo único. Aplica-se
aos Municípios limítrofes o disposto no caput,
para a instituição de Conselho Metropolitano ou Intermunicipal de Defesa
Social.
Art.
12. Os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinados à
defesa social e os transferidos pela União para a mesma finalidade serão
acompanhados e fiscalizados pelo Conselho pertinente, sem prejuízo do disposto
no art. 74 da Constituição.
Art. 13. A União, por
intermédio do Conades e com complementação de recursos do Funades, deverá
constituir instituição de ensino superior de nível nacional, mediante convênio
com os entes federados participantes do Sinades e conjugação do patrimônio e
recursos materiais e humanos das academias e estabelecimentos de ensino dos
respectivos órgãos de defesa social, cujas sedes constituirão campi da respectiva entidade.
Parágrafo único. A
entidade prevista no caput objetiva
promover a integração e cooperação entre os órgãos, criar unidade de doutrina e
fomentar uniformidade de procedimentos e se destina a prover à sociedade em
geral e, de forma prioritária, aos integrantes dos órgãos dos entes
convenentes, com a cooperação de outras entidades de ensino superior,
atividades de ensino, pesquisa e extensão, mediante cursos de graduação e
pós-graduação, além de formação, capacitação contínua, aperfeiçoamento e altos
estudos nas áreas afins à defesa social.
Art.
14. A União poderá celebrar convênios com o Distrito Federal e os Estados e
estes com os respectivos Municípios, nos termos do disposto no art. 241 da
Constituição, com vista à atuação conjunta nas atividades de defesa social,
facultada a transferência de recursos e de competências congêneres específicas
e limitadas, dos órgãos federais aos do Distrito Federal e dos Estados e, dos
destes, aos municipais.
Art.
15. Enquanto não for editada a lei complementar a que se refere o art. 144-R,
da Constituição Federal, os gastos ali referidos serão feitos mediante
ampliação mínima, com base no ano precedente, proporcionalmente à média da
variação porcentual anual da taxa de homicídios por cem mil habitantes entre o
quarto e o segundo ano civil imediatamente anterior, se positiva, facultada a
redução dos gastos, segundo a mesma sistemática, se negativa a média.
§ 1º É
admitida redução superior ao percentual mencionado no caput ou o efetivamente aplicado, se maior, desde que:
I – o ente federado apresente taxa
abaixo de dez homicídios por cem mil habitantes; ou
II – haja
redução da taxa de homicídios por cinco anos consecutivos e enquanto estiver em
queda.
§ 2º A
redução admitida não poderá ser superior ao percentual total verificado na
hipótese do inciso II do § 1º.
Art. 16. Até que o
Conades defina, as metas mencionadas
no § 2º do art. 9º desta Emenda, elas consistirão na redução anual da taxa de
homicídios por cem mil habitantes em dez por cento e no aumento anual da taxa
de resolução de crimes com resultados fatais em dez por cento, tudo referido ao
segundo ano civil imediatamente anterior.
§
1º Os repasses dos recursos do Funades serão efetuados na proporção da média
aritmética entre os percentuais atingidos das metas mencionadas no caput.
§ 2º O ente federado
receberá a integralidade do repasse em caso de aumento da taxa de homicídios,
vedado o pagamento, no período de apuração subsequente e até que a taxa seja
reduzida a patamar inferior àquele existente antes do aumento, da gratificação
eventual por desempenho prevista no inciso III do § 1º do art. 9º desta Emenda.
Art. 17. A lei complementar a
que se refere o art. 144-V, da Constituição Federal, disporá sobre os critérios
para estabelecimento do piso remuneratório profissional nacional dos
integrantes da atividade-fim das carreiras dos profissionais de defesa social
dos Estados e do Distrito Federal.
Art. 18. O
disposto nesta Emenda aplica-se aos inativos e pensionistas dos integrantes da
atividade-fim dos órgãos congêneres do antigo Distrito Federal e dos extintos
Territórios do Acre, Amapá, Rondônia e Roraima.
Art. 19. Até que o Conades
defina outro critério, o Município não abrangido pelo disposto no art. 144-G,
da Constituição Federal, poderá constituir sua polícia municipal, com a
competência ali definida, desde que a metade dos Municípios mais populosos que
o interessado, no país, já a tenham constituído.
Art.
20. Para se credenciarem ao recebimento de recursos oriundos de transferências
constitucionais ou voluntárias, os integrantes de todos os órgãos e entidades
de defesa social devem estar sujeitos ao controle de corregedorias e ouvidorias
compostas por representantes da sociedade, a serem criadas concomitantemente
com a instituição do órgão ou entidade e, para os existentes que não as
possuam, no prazo de dois anos a contar da promulgação desta Emenda.
§
1º No prazo referido no caput devem
ser criadas carreiras operacionais próprias para as corregedorias, as quais
poderão ser conjuntas para todos os órgãos e entidades de defesa social de cada
Estado e do Distrito Federal e únicas para os órgãos de cada Município,
assegurada, em qualquer caso, a participação, no colegiado disciplinar, de um
integrante de cada órgão ou entidade sujeito à correição.
§
2º As ouvidorias poderão ser criadas segundo os mesmos critérios do § 1º, sendo
facultativa a carreira operacional própria, e funcionarão independentemente dos
órgãos e entidades, com representantes majoritários da sociedade civil, segundo
as competências descritas no § 5º do art. 144-U da Constituição Federal.
Art. 21. Observado o disposto no art. 61, § 1º,
inciso II, alínea ‘e’, da Constituição, a lei disporá sobre a criação, mediante
ato do Presidente da República, de órgão de composição temporária, em regime de
convênio da União com um ou mais entes federados, composto por segmentos de
defesa social, com o objetivo de emprego episódico para:
I – prevenir grave ameaça à
ordem pública ou à paz social;
II – reprimir efetivo
comprometimento ou perturbação de ordem pública em locais restritos ou
determinados;
III – atuar cooperativamente
nas situações de emergência constitucional (arts. 136 a 141) ou em situação de
emergência ou estado de calamidade pública formalmente decretado por ente
federado e reconhecido pelo governo federal; ou
IV – dar cumprimento aos
casos de intervenção previstos nos arts. 34, 35 e 36, em atuação prévia à das
Forças Armadas, enquanto esta não for necessária.
Parágrafo
único. Ressalvados os casos de estado de sítio, estado de defesa e intervenção,
as demais hipóteses de atuação só poderão ocorrer por solicitação do ente
federado conveniado interessado.
Art.
22. Aos servidores dos órgãos de defesa social é proibida a greve e, no caso
dos militares, também a sindicalização, aplicando-se-lhes o disposto no art.
7º, inciso XXIII, no art. 39, § 3º, no art. 40, § 9º e no art. 42, § 1º, da
Constituição, conforme o caso.
Art. 23. O regime previdenciário dos integrantes dos órgãos relacionados nos
arts. 144-D e 144-P, da Constituição Federal, obedece ao disposto no §
4º, inciso II, do art. 40, nos termos de lei complementar específica.
§
1º Atendidas as demais disposições constitucionais pertinentes, é mantida a
garantia de integralidade e paridade entre ativos e inativos, para os
beneficiados por disposições constitucionais anteriores.
§ 2º As alterações e os
benefícios ou vantagens posteriormente concedidos, a qualquer título, aos
ativos, serão estendidos aos inativos e aos seus pensionistas, na forma do
direito adquirido por disposições constitucionais anteriores, inclusive nas
hipóteses de transposição de cargos autorizados por esta Emenda.
§
3º Fica garantido aos militares e servidores civis integrantes da atividade-fim
dos órgãos e entidades de defesa social, na hipótese de alteração da legislação
previdenciária, a redução proporcional da exigência de tempo de serviço ou
idade mínima, em relação aos demais servidores, para fins de transferência para
a reserva ou aposentadoria.
Art. 24. A remuneração dos militares e dos servidores civis integrantes
dos órgãos de defesa social será fixada na forma do § 4º do art. 39, da
Constituição, admitida a percepção de parcela variável por
desempenho.
Art.
25. Os entes federados que apliquem percentuais inferiores aos fixados no caput do art. 7º, deverão elevá-los gradualmente, até o quinto ano posterior à sua
promulgação, reduzida a diferença à razão de, pelo menos, um quinto por ano,
ressalvada a hipótese de redução do percentual de aplicação, nos termos do art.
15 desta Emenda.
Art. 26. São típicas de
Estado as carreiras dos militares e servidores civis efetivos integrantes da
atividade-fim dos órgãos e entidades mencionados nos arts. 144-D e 144-P, da
Constituição Federal.
Art. 27. O conhecimento
produzido pelos órgãos de inteligência vinculados ao sistema de justiça
criminal deve ser disseminado no âmbito do sistema, ressalvada a necessidade,
fundamentada, de sigilo específico.
Art.
28. É reconhecida a complementaridade das atividades de segurança privada,
transporte de valores e formação de vigilantes, de investigação privada, de
bombeiro civil ou voluntário e de defesa civil privada à provisão de segurança
pública e de defesa civil pública.
Art.
29. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua promulgação, com
efeitos financeiros a contar de 1º de janeiro do ano seguinte.
JUSTIFICAÇÃO
Em discussões havidas na academia e em eventos diversos,
inclusive audiências públicas e comissões desta Casa, importantes conclusões
puderam ser extraídas, muitas das quais integram Relatórios decorrentes de
Comissões Parlamentares de Inquérito e de estudos promovidos pelo Centro de
Estudos e Debates Estratégicos (Cedes), órgão vinculado à Mesa Diretora.
Dentre
as sugestões havidas muitas dependem de alteração prévia do texto
constitucional, ainda que devam revestir, posteriormente detalhadas, a forma de
leis. O que mais impacta a futura consolidação de tais sugestões no formato
legal é a definição do modelo de segurança pública que se queira adotar no
país.
Partiu-se da premissa de
considerar inadequado o modelo atual, em que órgãos tradicionalmente
denominados de ‘segurança pública’ são elencados numerus clausus, isto é, taxativamente, no art. 144, com o
desdobramento das respectivas competências.
Esses
órgãos eram os existentes à época da promulgação da Constituição e assim foram
mantidos, mercê de intensa atuação dos grupos de pressão e de interesse de seus
próprios integrantes, que consolidou o modelo então existente, de forma
inflexível.
Além
disso, a dualidade das polícias, uma ‘ostensiva’ e outra repressiva, também é
tida como fonte de atritos e ineficácia, tendo-se proposto em seu lugar a
extensão do chamado ciclo completo a ambas, isto é, todas seriam responsáveis
pelas atividades hoje segmentadas, mediante critério a ser definido, como a
competência territorial ou em razão da matéria.
A
situação referida interfere noutras duas dimensões essenciais para o adequado
funcionamento do sistema, a gestão e a integração. A gestão é dificultada pelas
diferenças estruturais – embora o modelo seja teoricamente padronizado
nacionalmente – incluindo diferenças remuneratórias de monta. Tais diferenças,
a par de gerar novos atritos entre forças do mesmo ente federativo, dificulta a
integração entre esses órgãos e deles com os congêneres de outras Unidades da
Federação.
Os gabinetes de gestão
integrada, as centrais de despacho unificadas, as tentativas de oferecimento de
capacitação de maneira uniforme, por entidades que mitigassem a animosidade
entre integrantes dos órgãos, e mesmo o Sistema Único de Segurança Pública, em
suas diversas versões, foram tentativas frustradas de se modelar as polícias
brasileiras, cujos resultados infelizmente se mostraram medíocres.
O
modelo reativo ora praticado faz com que a prevenção seja prejudicada,
limitando-se a polícia militar a reprimir imediatamente as infrações penais –
mediante prisão em flagrante – situação que, levada às dependências da polícia
civil, cria uma demanda reprimida que afeta sua capacidade investigativa. A
própria competência constitucional da polícia militar, de policiamento
‘ostensivo’, relega a prevenção a um segundo plano, visto que a mera
ostensividade não implica, necessariamente, esforço concentrado de prevenção.
Desta
forma, tendo em vista recomendações de organismos internacionais e exemplos de
instituições policiais ao redor do mundo, parte-se do pressuposto que o modelo
proativo de policiamento é o ideal. Nesse diapasão, uma polícia unificada ou a
possibilidade de que as Unidades da Federação decidam por esse modelo é uma das
medidas preconizadas. A outra é a municipalização paulatina da prestação de serviços
policiais, com o que, modelos supostamente mais eficazes como o policiamento
comunitário ou o orientado para a solução de problemas poderiam alterar, no
longo prazo, a situação de insegurança ora vivida pela sociedade.
Outra
dimensão afetada, por consequência, é o financiamento das atividades dos órgãos
de segurança pública, visando a equacionar as disparidades existentes, cuja
necessidade há muito se discute. Por opção do constituinte originário, a maior
carga de ações e serviços de provisão de segurança pública foi imputada aos
Estados e ao Distrito Federal, algo em torno de 85%. Dessa forma, tanto a União
quanto os Municípios ficaram afastados da responsabilidade e, às vezes, até da
possibilidade de aplicação de recursos expressivos nessa atividade.
É preciso, portanto, conferir
maior protagonismo à União e dotar os Municípios que dispõem de recursos, da
prerrogativa de investir em seus órgãos de defesa social – nem sempre
reconhecidos como integrantes do segmento de segurança pública – visando a
oferecer segurança aos munícipes. Há vários Municípios que dispõem de tais
recursos e os investem na guarda municipal, em órgãos e entidades de defesa
civil, como bombeiros municipais, ou de trânsito, entre outros. Com efeito, não
há dúvida de que tais órgãos e entidades proveem segurança à população.
Demais
disso, há de se lembrar que além das ‘políticas de segurança pública’, que em
geral se atêm à aplicação de recursos nas áreas de policiamento e investigação,
existem as ‘políticas públicas de segurança’. Estas, no mais das vezes,
destinam-se a aumentar a sensação de segurança da população, mediante ações não
típicas de segurança pública. Dentre essas ações estão a iluminação de ruas, a
limpeza de terrenos baldios, o aprimoramento das condições de mobilidade, tanto
veicular quanto pedestre, a instalação de câmeras de videovigilância e tantas
outras que podem ser encetadas pelo Município.
Desta
forma, fica evidente que o Município pode – e deve – aplicar recursos que
direta ou indiretamente impactem a situação de segurança pública da população.
Essas considerações têm a ver com o que já dissera o ex-governador de São Paulo,
Franco Montoro: “Ninguém vive na União ou no Estado. As pessoas vivem no
Município”.
No
tocante à União, o protagonismo pretendido foi, de certa forma, antecipado pela
criação da Força Nacional de Segurança Pública, pela Lei nº 11.473, de 10 de
maio de 2007. Entretanto, não basta a ação direta da União, ainda que
utilizando recursos humanos de outros entes federados. Além de aplicar recursos
mínimos em seus próprios órgãos policiais e assemelhados, como a polícia
federal, a polícia rodoviária federal, a polícia ferroviária federal – esta
criada, mas não constituída – e o órgão penitenciário federal, cabe à União
alocar recursos adicionais aos Estados, Distrito Federal e Municípios, para que
esses demais entes federados possam atingir os objetivos de pacificação social.
Afinal, os munícipes é que abastecem os cofres da União.
Destarte
a presente PEC busca flexibilizar o modelo de polícia atualmente existente,
concedendo aos Estados, Distrito Federal e Municípios competências para tanto.
Cria um fundo constitucional e um conselho constitucional que o gerirá, de
forma a consolidar um sistema a que os entes federados poderão aderir,
facultativamente.
Essa sistemática permite
alterar a estrutura do que denominamos defesa social, compreendida pela
segurança pública e defesa civil, com a participação de outras instituições,
órgãos e entidades, tornando realidade o disposto no atual art. 144, segundo o
qual a segurança pública é “dever do Estado”, mas “direito e responsabilidade
de todos”, não apenas ‘problema da polícia’.
A proposta tem espeque,
portanto, num sistema de que todos os entes federados e a sociedade civil
participem, tendo como fundamento o princípio da solidariedade federativa do
art. 241, expressamente consignado nesta Emenda.
Em
face do exposto, no âmbito dos pressupostos ora adotados, é que concitamos os
nobres pares do Congresso Nacional à aprovação desta Proposta de Emenda à
Constituição, como forma de valorizar, de forma constitucionalmente expressa,
as atividades tradicionalmente denominadas de segurança pública e as de defesa
civil e, por conseguinte, garantir a tranquilidade de todos os cidadãos.
Sala
das Sessões, em de de 2018.
Deputado ....
[1] Mestre em Ciência Política (Poder
Legislativo) pelo Cefor/UnB (2015), Especialista em Instituições e Processos
Políticos do Legislativo, pelo Cefor/Iuperj-Universidade Cândido Mendes-UCAM
(2008), possui graduação em Direito pelo Centro Universitário de Brasília -
Uniceub (1993) e em Tecnologia em Segurança e Ordem Pública pela Universidade
Católica de Brasília - UCB (2011). Ex-delegado de polícia civil do Distrito
Federal, atualmente é consultor legislativo da Câmara dos Deputados, na Área
XVII - Segurança Pública e Defesa Nacional. Ex-Diretor do Departamento de
Polícia Legislativa (Depol), da Câmara dos Deputados, representa essa Casa
legislativa no Conselho Nacional de Segurança Pública (Conasp). Possui
experiência na área de Administração Policial, com ênfase em Segurança Pública,
Direito Processual Penal e Direito Disciplinar.
[2] As polícias civil e militar são
chamadas, também, de ‘polícia judiciária’ e ‘polícia administrativa’,
respectivamente.
[3] No
dizer de Rondon Filho (p. 74) “A taxa de atrito é o indicador utilizado para se
medir o percentual de perda que ocorre em cada instância do sistema de justiça
criminal, a partir do número de crimes cometidos, culminando com o número de
infratores que recebem uma pena de prisão, sendo comprovado em outros países
que quanto mais fases existirem maior será a taxa de atrito, ou seja, mais crimes deixarão de ser
resolvidos. A unificação do ciclo policial excluirá uma fase, podendo com isso
diminuir a taxa de atrito”.
[4] Sem
contar os tradicionais ‘jabutis’ em cima do poste – pois ali não estavam, foram
colocados – que os parlamentares tentam espetar em cada medida provisória. O
apelido se dá às matérias estranhas ao tema principal, que podem ser
apresentadas como emendas e que geralmente não revestem o caráter de relevância
e urgência próprio dessa espécie propositiva, muitas das quais vez por outra
são aprovadas por essa forma oportunista.
[5]
Existem vários órgãos, especialmente no nível das secretarias de Estado, que
albergam em sua denominação a expressão ‘defesa social’, o que não implica
dizer que se sustentam no acentuado caráter repressivo da chamada ‘ideologia da
defesa social’. Vide o artigo cujo título consta do seguinte link, disponível
em: <http://justificando.cartacapital.com.br/2015/12/07/
nao-existe-paradoxo-entre-a-defesa-social-e-os-direitos-humanos/>.
Acesso em: 27 mar. 2018.
[6]
Dispositivo regulamentado pela Lei nº
10.446, de 8 de maio de 2002, de conversão da Medida Provisória nº 27, de 24 de
janeiro de 2002, que “dispõe sobre infrações penais de repercussão
interestadual ou internacional que exigem repressão uniforme, para os fins do
disposto no inciso I do § 1o do art. 144 da
Constituição”.
[7] Na ‘hierarquia funcional’ a superioridade hierárquica
é conferida pelo exercício de função de confiança (função comissionada, FC, função
gratificada, FG, cargos em comissão, como os cargos de direção, CD, de direção
e assessoramento superiores, DAS) cujo titular pode ser designado sem qualquer
avaliação de caráter objetivo, podendo ser dispensado ad nutum e ser do mesmo cargo dos subordinados e até de cargo de
menor nível de complexidade. Na ‘hierarquia escalar’, contudo, os cargos são
hierarquicamente escalonados, sendo que as funções de gestão e supervisão são
exercidas conforme o nível hierárquico atingido, não havendo a hipótese de um
servidor de menor cargo prevalecer sobre os demais. Dessa forma, mesmo a
superioridade hierárquica entre exercentes do mesmo cargo é eventual, ainda
assim respeitando a antiguidade relativa (tempo de serviço no cargo).
[8] Convencionou-se chamar
‘ciclo completo’ a execução das atividades de prevenção, ou polícia ostensiva,
e repressão, ou polícia investigativa, pela mesma força policial. Embora se
diga que a polícia federal execute o ciclo completo, a fase de prevenção é praticamente
inexistente, salvo a prevenção geral. A polícia rodoviária federal, sim, faz o
policiamento preventivo, não tendo, porém, a competência repressiva mediata.
[9]
Exemplos de polícia unificada e de ciclo completo, que funcionam, não obstante
o pequeno efetivo, são as polícias legislativas. Como ex-diretor do
Departamento de Polícia Legislativa (Depol), da Câmara dos Deputados,
verificamos que embora o caráter edilício e o reduzido efetivo, as atribuições
são inúmeras e a clientela pode chegar a vinte mil pessoas num só dia.
[10] Tais vantagens e as resistências
pertinentes estão desenvolvidas em artigo de nossa autoria, intitulado
“Unificação das polícias civil e militar” (ROCHA, 2010).
[11] O PL
5488/2016, em tramitação na Câmara dos Deputados, altera o EGGM, dispondo sobre
a utilização da denominação ‘polícia municipal’ pelas guardas municipais. Tal
circunstância, contudo, ainda que transformada em lei a proposição, não tem o
condão de transmutar as guardas em órgãos policiais.
[12] Lei nº 14.977, de 11 de setembro
de 2009. Disponível em: <https://www.prefeitura.sp.gov.br/
cidade/secretarias/upload/chamadas/l14977_1401711042.pdf>. Acesso
em: 26 set. 2018.
[13] “Art. 301. Qualquer do
povo ‘poderá’ e as autoridades policiais e seus agentes ‘deverão’ prender quem
quer que seja encontrado em flagrante delito” [sem destaques no original].
[14]
Abrangeria, ainda, teoricamente, a Região
Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (RIDE), que
integra o Distrito Federal, além de Municípios de Goiás e Minas Gerais.
Entretanto, sendo o Distrito Federal um ente federado de nível ‘estadual’, essa
circunstância comprometeria a factibilidade de uma polícia metropolitana
integrada apenas por municípios do entorno.
[15] Estimativa populacional dos municípios brasileiros –
2018, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Disponível em:
<https://www.ibge.gov.br/estatisticas-novoportal/sociais/populacao/9103
-estimativas-de-populacao.html?=&t=resultados>. Acesso em: 26
set. 2018.
[16] Sua eventual absorção pelo Conades poderia ser objeto da lei
regulamentadora do dispositivo constitucional.
[17]
Anteriormente presidido pelo Ministério da Justiça, que abrangia as
competências do atual Ministério da Segurança Pública, criado pela Lei nº 13.690, de 10 de julho de 2018, de conversão da
Medida Provisória nº 821, de 26 de fevereiro de 2018.
[18] Como exemplo, a Polizia
di Stato, da Itália, a Real Polícia Montada do Canadá, a Polícia Nacional
da Colômbia e, com algumas particularidades, as Landespolizei da Alemanha e as polícias estaduais norte-americanas.
[19] “Receita corrente líquida é o somatório das receitas
tributárias de um Governo, referentes a contribuições, patrimoniais,
industriais, agropecuárias e de serviços, deduzidos os valores das
transferências constitucionais”. Portal da Câmara dos Deputados. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/53635.html>.
Acesso em: 6 jun. 2018.
[20] O
gasto em saúde pública no Brasil corresponde a 3,4% do PIB e o gasto em
educação está no patamar de 6,1% do PIB. “Muitas dúvidas e algumas certezas”.
Luis Flávio Sapori, Anuário Brasileiro
de Segurança Pública 2015, p. 60-61. Disponível em: <http://www.forum
seguranca.org.br/storage/9_anuario_2015.retificado_.pdf>.
Acesso em: 16 mar. 2018.
[21] Site
do Fórum Brasileiro de Segurança Pública. Disponível em: <http://www.forum
seguranca.org.br/storage/8_anuario_2014_20150309.pdf>.
Acesso em: 16 mar. 2018.
[22] Os
dados do Distrito Federal são menores, mas esse ente é contemplado pelo Fundo
Constitucional do Distrito Federal (FCDF), instituído pela Lei nº 10.633, de 27
de dezembro de 2002, que financia grande parte dos gastos com segurança
pública.
[23] Site
do Fórum Brasileiro de Segurança Pública. Disponível em: <http://www.forum
seguranca.org.br/wp-content/uploads/2017/12/ANUARIO_11_2017.pdf>.
Acesso em: 16 mar. 2018.
[24]
Secretaria do Tesouro Nacional. Disponível em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/ series-historicas>.
Acesso em: 20 mar. 2018.
[25] O cálculo da taxa de homicídios é obtido pela
obtenção do quociente entre o número total de casos ocorridos em determinado
período (geralmente um ano) e a população residente no mesmo período no
território considerado, multiplicado por cem mil.
[26]
Gerenciado pelo Departamento de Informática do SUS (Datasus), isto é, do
Sistema Único de Saúde (SUS).
[27]
Relatado em: PEREIRA, 2014. Consta que referida gratificação inviabilizou o
programa quando passou a ser concedida em percentuais diferenciados para
gestores e operadores. Uma das razões certamente foi o afastamento dos
idealizadores e gestores do programa e do próprio governador, Eduardo Campos,
que o instituíra e o liderava.
[28]
CERQUEIRA, Daniel et alii. Atlas da violência. Rio de Janeiro:
IPEA/FBSP, 2017.
[29]
Segundo a Organização Mundial de Saúde (OMS), o índice superior a dez mortes a
cada cem mil habitantes configura nível de descontrole, de ‘epidemia’. Revista
Veja, “No Brasil, homicídios são uma epidemia”. Disponível em: <https://veja.abril.com.br/blog/impavido-colosso/no-brasil-homicidios-sao-uma-epidemia/>.
Acesso em: 28 set. 2018.
[30] Não foi utilizado nenhum indicador da área de defesa
civil pela dificuldade de se selecionar um que seja objetivamente mensurável e,
ainda, pelo fato de a maioria dos eventos pertinentes terem origem natural e,
portanto, não serem passíveis de redução pela ação humana.
[31] O
Plano Nacional de Segurança Pública divulgado pelo governo federal em janeiro
de 2018 estipula essa meta em 7,5%. Portal do Ministério da Justiça. Disponível
em: <http://www.
justica.gov.br/news/plano-nacional-de-seguranca-preve-integracao-entre-poder-publico-e-sociedade/pnsp-06jan17.
pdf>. Acesso em: 20 mar. 2018.
[32] O
fenômeno tem similaridade com a ‘lei dos rendimentos decrescentes’, aplicada à
Economia, segundo a qual, a cada novo insumo utilizado no processo produtivo, o
rendimento correspondente tende a ser menor, se comparado com o período em que
tal insumo não fora utilizado, com tendência a zero. Isso significa que há uma
saturação do esforço visando a otimizar a produtividade e que, a partir de
determinado patamar, toda tentativa nesse sentido redundará inócua. Dessa
forma, por mais insumos (recursos materiais e humanos) que se utilizem para a
redução da taxa de homicídios, há uma tendência para que tal redução seja
decrescente, em razão dessa natural saturação do processo. Entretanto, a
ocorrência do fenômeno não impede a redução das taxas muito superiores à média
nem inviabiliza a tentativa de sua redução, paulatina e a longo prazo, a
patamares civilizados.
[33] Site
do Fórum Brasileiro de Segurança Pública. Disponível em: <http://www.forum seguranca.org.br/storage/9_anuario_2015.retificado_.pdf>.
Tabela 1, p. 12. Acesso em: 16 mar. 2018.
[34] “ARTIGO 22: 1. Toda pessoa terá o direito de associar-se livremente a
outras, inclusive o direito de construir sindicatos e de a eles filiar-se, para
a proteção de seus interesses. 2. O exercício desse direito estará sujeito
apenas ás restrições previstas em lei
e que se façam necessárias, em uma sociedade democrática, no interesse da segurança nacional, da segurança e da ordem
públicas, ou para proteger a saúde ou a moral públicas ou os direitos e
liberdades das demais pessoas. O presente artigo não impedirá que se submeta a restrições legais o exercício desse
direito por membros das forças armadas e
da polícia. [Sem destaques no original] Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/
d0592.htm>. Acesso em: 20 set. 2018.
[35] Artigo
16. Liberdade de associação - 1. Todas as pessoas têm o direito de associar-se livremente com fins
ideológicos, religiosos, políticos, econômicos, trabalhistas, sociais,
culturais, desportivos ou de qualquer outra natureza. 2. O exercício de tal
direito só pode estar sujeito às restrições
previstas pela lei que sejam
necessárias, numa sociedade democrática, no interesse da segurança nacional, da segurança ou da ordem públicas, ou para
proteger a saúde ou a moral públicas ou os direitos e liberdades das demais
pessoas. 3. O disposto neste artigo não impede a imposição de restrições
legais, e mesmo a privação do exercício do direito de associação, aos membros das forças armadas e da polícia.
[Sem destaques no original] Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d0678.htm>. Acesso
em: 20 set. 2018.
[36]
Direitos sindicais - 1. Os Estados Partes garantirão:
a. O direito dos trabalhadores de organizar
sindicatos e de filiar‑se ao de sua escolha, para proteger e promover seus
interesses. (...) b. O direito de greve.
2. O exercício dos direitos enunciados acima só pode estar sujeito às limitações e restrições previstas pela lei
que sejam próprias a uma sociedade democrática e necessárias para salvaguardar a ordem pública e proteger a
saúde ou a moral pública, e os direitos ou liberdades dos demais. Os
membros das forças armadas e da polícia,
bem como de outros serviços públicos essenciais, estarão sujeitos às limitações
e restrições impostas pela lei. [Sem
destaques no original] Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3321.htm>. Acesso em: 20 set. 2018.
[37]
Equivale a um quinto no primeiro ano e, em
relação ao remanescente, um quarto no segundo, um terço no terceiro, metade no
quarto e a totalidade no quinto ano.
[38] As Carreiras Típicas de Estado são aquelas que exercem
atribuições relacionadas à expressão do Poder Estatal, não possuindo, portanto,
correspondência no setor privado. Integram o núcleo estratégico do Estado,
requerendo, por isso, maior capacitação e responsabilidade. Estão previstas no
artigo 247 da Constituição Federal e no artigo 4º, inciso III, da Lei nº
11.079, de 30 de dezembro de 2004. Site do Fórum Nacional Permanente de
Carreiras Típicas de Estado. Disponível em: <http://www.fonacate.org.br/>.
Acesso em: 25 abr. 2016.
[39] “Dano colateral é
qualquer dano causado
a objetos ou pessoas diferentes do alvo pretendido. É um termo frequentemente
utilizado nos meios militares para definir a destruição de alvos civis ou morte
acidental de não combatentes”. Disponível em: <https://pt.wikipedia.org/wiki/Dano_
colateral>. Acesso em: 24 out. 2018.
Metaforicamente aplica-se a qualquer resultado negativo não desejado ou não
vislumbrado.
[40] Não difere substancialmente do documento original
consultado (O papel da polícia na sociedade), traduzido diretamente do
norueguês (Politiets rolle i samfunnet)
por meio do aplicativo Google Tradutor: 1 - A polícia deve refletir os ideais
da sociedade. 2 - A polícia deve ter um caráter civil. 3 - Devemos ter uma
polícia unitária. 4 - A polícia deve ser descentralizada. 5 - O policial deve
ser generalista. 6 - A polícia deve agir em interação com o público. 7 - A
polícia deve ser integrada à comunidade. 8 - A polícia deve ter um recrutamento
amplo. 9 - A polícia priorizará seus deveres e se concentrará em atividades
preventivas. 10 - A polícia estará sujeita ao controle efetivo da sociedade. Norges Offentlige Utredninguer
(Investigações públicas da Noruega), n. 35, 1981. Nasjonalbiblioteket. Disponível em: <https://www.nb.no/items/URN:NBN:no-nb_ digibok_2008060200035>.
Acesso em: 27 set. 2018.
[41]
Destacamos, em ordem de importância, os itens 1 e 2, seguidos dos itens 3 e 4.
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