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CARREIRA DE SERVIDORES PARTIDÁRIOS
Claudionor Rocha
Consultor Legislativo aposentado da Câmara dos Deputados, Área XVII -
Segurança Pública e Defesa Nacional[1]
O parlamento é o local, por
excelência, de participação da sociedade nos destinos do povo que o instituiu,
por meio de seus legítimos representantes. Configura o Poder Legislativo da
unidade política instituinte, um dos pilares que constituem os Estados
admitidos como democráticos.
Nos países com subunidades políticas, sejam os federados,
confederados ou dotados de territórios autônomos ou semiautônomos, os
parlamentos representam esses segmentos subnacionais. No Brasil, temos os
parlamentos federais (deputados federais, na Câmara dos Deputados; senadores,
no Senado Federal); os estaduais (deputados estaduais, nas assembleias
legislativas ou deputados distritais, na câmara legislativa, no caso do
Distrito Federal); e os municipais (vereadores, nas câmaras municipais).
Despontam de importância, por formularem o ordenamento
jurídico aplicável em todo o país, os parlamentos federais, que ainda
fiscalizam o Poder Executivo federal, indutor e executor principal das
políticas públicas de caráter geral. Dessa forma, o exercício do mandato
parlamentar por 513 deputados federais e por 81 senadores tem um potencial
transformador de alta relevância para o futuro do Brasil.
Sendo inegável o protagonismo dos parlamentos federais
brasileiros, dada a sua relevância na condução do País, as idiossincrasias
desse contingente de legisladores, aliadas à ainda imperfeita configuração das
instituições, acabam por impactar toda a nação, para o bem e para o mal.
Não
seria surpresa, portanto, a episódica ocorrência de fenômenos não
recomendáveis, como os multidenunciados mensalão, anões do orçamento e outras
práticas não-republicanas, que acabam por deslustrar o brilho do parlamento. O
indicador desse desgaste do parlamento são as reiteradas divulgações do
ranqueamento das instituições confiáveis, em que os parlamentos se situam,
sistematicamente, em baixa posição.[2]
Uma das práticas que decepcionam os eleitores em geral,
conforme divulgação midiática, é a suposta apropriação de recursos do erário
por via indireta, pelo parlamentar, por meio da indicação de servidores para
trabalharem no seu gabinete e, em consequência, a espúria prática da divisão da
verba remuneratória do servidor com o parlamentar, na operação apelidada
‘rachadinha’.
Houve
relatos na mídia acerca da nomeação para cargo de poder legislativo estadual –
sem a percepção da remuneração – meramente em troca da participação no plano de
saúde corporativo ou do recebimento do auxílio-alimentação.
Embora seja um fenômeno passível de ocorrer em todos os
parlamentos, federais, estaduais e municipais em todo o mundo, cujos supostos indícios
são periodicamente explorados pela mídia quanto aos parlamentos brasileiros, é
uma prática de difícil comprovação, dada a carência de provas, mesmo
testemunhais e, por consequência, a dificuldade de realização de exame pericial
à falta de vestígios materiais.
Não se
está afirmando, neste trabalho, que existe o fenômeno no Brasil, afirmação esta
que seria imprudente. Entretanto, caso haja e ainda que não haja, mas pudesse
haver, a sugestão aventada configura poderoso mecanismo preventivo de sua
existência.[3]
A lógica que perpassaria a dificuldade de comprovação
dessa suposta prática é o nítido sistema de simbiose envolvendo tais negócios em
que os dois lados saem ganhando. Na hipótese sob análise, ainda segundo as
notícias veiculadas, tanto os servidores beneficiários da sinecura quanto os
parlamentares – estes, quase sempre por meio de um testa-de-ferro, também
servidor do gabinete –, seriam beneficiados pelo silêncio, vez que eventual denúncia
traria prejuízos recíprocos.
Em consequência, em circunstâncias em que houvesse a
suposta prática o quadro de servidores tanto poderia, em tese, ser formado por servidores
que trabalhem em rotinas de plena carga – às vezes, extenuante –, geralmente
não participantes da funesta prática, como por aqueles que sequer compareceriam
ao local de trabalho.
Alguns
dos assessores admitidos pelos parlamentares ora são acadêmicos, professores,
ora são profissionais das mais diversas áreas, possuidores de conhecimento técnico
de alto nível, conforme o perfil do parlamentar. Alguns, vocacionados, chegam a
se tornar parlamentares, também, inspirados pela lide nas casas legislativas.
Supõe-se que os mais bem preparados não aceitariam a negociata, por evidente
senso ético aliado ao poder de barganha em razão de seu preparo técnico.
À evidência, porém, há milhares de parlamentares que
atravessam mandatos sucessivos sem uma mácula sequer no tocante ao tema ora
suscitado, primando pela lotação, em seus gabinetes, de servidores igualmente
probos e de alta capacidade de trabalho e competência técnica. Havendo
notícias, igualmente, de que servidores das casas legislativas – e não
parlamentares – estariam se utilizando dessa prática, supostamente apenas em
proveito próprio, o que afastaria qualquer responsabilidade dos parlamentares.
Entretanto,
se de fato há parlamentares ou servidores, de qualquer casa legislativa, que se
prevalecem de sua condição para atuar de forma não-republicana, é preciso que
os próprios parlamentos previnam, de alguma maneira, a existência dessas
práticas, mediante redução de cargos em comissão cuja profusão tanto se critica
em relação às esferas do Poder Executivo.
A finalidade deste trabalho, originalmente elaborado sob
a forma de Nota Técnica, inspirada por demanda parlamentar no sentido da
criação de carreira própria de segurança parlamentar é, portanto, apontar
possível solução para o problema aventado, prevenindo a suposta ‘rachadinha’ e
ao mesmo tempo reduzindo os cargos comissionados, mediante a criação de uma
carreira de servidores partidários, o que será desenvolvido tópico 3.
Antes, porém, vejamos como se estruturam os gabinetes dos
parlamentares.
2 – ESTRUTURA DOS GABINETES
Na Câmara dos Deputados há, atualmente, dois tipos de
cargos lotados nos gabinetes, os cargos de natureza especial (CNE) e os de
secretariado parlamentar (SP).
Os
CNE possuem códigos CNE-07 e CNE-09 a CNE-15, com remuneração básica variável e
decrescente entre eles, de R$ 16.017,91 a R$ 317,58, respectivamente.[4]
No
Secretariado Parlamentar os códigos são SP01S a SP25S, com remuneração básica
crescentemente variável, de R$ 1.086,63 a R$ 8.320,11, respectivamente; SP01U a
SP25U, com a mesma remuneração dos cargos SP com final S; e SP01C a SP25C, com
remuneração ligeiramente maior que a dos códigos anteriores (R$ 2.173,26 a R$
16.640,22).[5]
Consta de pesquisa disponibilizada pelo Centro de
Documentação e Informação (Cedi) da Câmara dos Deputados, que em 90 gabinetes
parlamentares estavam lotados, na 54ª legislatura (2019/2022), 74 CNE-07, 199
CNE-09, 134 CNE-10, 140 CNE-11, 57 CNE-12, 127 CNE-13, 106 CNE-14 e 158 CNE-15,
distribuídos à razão de 1 a 8 servidores dessa categoria nesses gabinetes.
Já
os 10.334 SP se distribuíam por todos os 513 gabinetes, na proporção prevista
de 5 a 25 servidores (incluídos os CNE) por gabinete, nos termos do disposto no
art. 7º do Ato da Mesa nº 72, de 16 de setembro de 1997.
Os
vários cargos SP correspondem a um quantitativo em torno de pouco mais de uma
centena para cada código, sendo que apenas 8 ultrapassam 200 servidores, o
SP25C possui 597 e o SP03S chega a 896.
Não há requisito de escolaridade para os SP, devendo o
CNE-07 ter nível superior. Não há previsão de processo seletivo, embora essa
modalidade de indicação é facultada aos parlamentares, mas poucos dela
utilizam.
O critério de lotação pelos gabinetes depende do
interesse do parlamentar em neles lotar de 5 a 25 servidores, bem como da
disponibilidade dos cargos, supondo-se que a senioridade e a posição política
dos deputados em cada partido ou bloco partidário (líderes e vice-líderes,
presidentes e vice-presidentes de Comissões temáticas e de outros órgãos parlamentares
da Casa, por exemplo) sejam fatores relevantes para tal distribuição.
O
permissivo legal compreende o mínimo de 2.565 (5 por gabinete) e o máximo de
12.825 servidores no total (25 por gabinete), ficando a média de 7.695, na
proporção de 15 servidores por gabinete.
Destarte, considera-se razoável a média apontada, de 15
servidores por gabinete, o que permitiria redimensionar a remuneração dos
cargos, na hipótese de criação da carreira partidária, por transformação dos
atuais CNE e SP. Evidentemente tal transformação seria gradual, na medida da
capacidade de organização dos certames concursais respectivos.
Por
outra óptica, sendo a nova carreira sujeita a progressões e promoções, de forma
similar à atual carreira dos servidores efetivos, a investidura de todo o
contingente concursado se daria na classe e no padrão iniciais, com remuneração
tendendo à média da remuneração atual dos cargos transformados. Dessa forma,
não haveria aumento de despesas e, provavelmente, diminuição, inicialmente, até
a investidura total do efetivo da carreira partidária.
Para o parlamentar, a maior vantagem da adoção desse
modelo seria a desnecessidade de buscar quadros no mercado, mediante competição
acirrada e não igualitária, bem como a certeza de que os servidores seriam
lotados em seu gabinete, conforme sua necessidade nos vários temas pertinentes,
de forma institucional, isto é, sem qualquer favor e sem o desgaste da
negociação com líderes do partido, por exemplo.
Outros aspectos referentes à nova carreira, que já são
estendidos aos CNE e SP, é a submissão ao mesmo regime disciplinar dos atuais
servidores públicos de carreira e o direito à percepção do auxílio-alimentação.
Um novo direito seria o acesso ao plano de saúde institucionalmente conveniado.[6]
Um
direito adicional mais favorável, ainda, seria o ingresso no regime de
previdência complementar (RPC), via Funpresp-Leg, vez que atualmente tais
servidores ficam sujeitos ao regime geral da previdência social (RGPS).
A sugestão é criar uma ‘carreira partidária’, que
conviveria com a ‘carreira administrativa’ – composta pelos servidores efetivos
–, ambas compondo a atual ‘carreira legislativa’, ou seja, tal carreira seria
criada à parte da carreira dos atuais servidores efetivos, mas com atuação
paralela e direitos e deveres similares. A carreira partidária teria lotação
exclusiva nos gabinetes parlamentares e órgãos legislativos, como comissões e
lideranças.
A maior parte do trabalho de assessoramento parlamentar
cotidiano, que atualmente não compõe a carreira de servidores efetivos, apenas
inclui ‘cargos de natureza especial’ (CNE) e de ‘secretariado parlamentar’
(SP), ambos de natureza temporária e livre provimento, cujo efetivo pode variar
de cinco a vinte e cinco por gabinete parlamentar, no caso da Câmara dos
Deputados, adotada como paradigma, para fins deste trabalho.
Esses
segmentos passariam, então, a constituir a carreira específica sugerida,
pressupondo a vedação de ocupação dos cargos ou exercício das respectivas
atribuições dos ocupantes da carreira de servidores efetivos da carreira atual
– doravante denominada carreira administrativa – pelos da nova carreira
partidária e vice-versa.
Sabidamente
a atual configuração possui vantagens e desvantagens, que podem ser esgrimidas
de parte a parte, em relação ao parlamentar, ao servidor, à Administração
Pública e, por extensão, à sociedade como um todo.
Como
vantagem ao parlamentar, ela permite certa flexibilidade ao corpo legislativo,
no sentido de recrutar profissionais com expertise para a atividade necessária
ao mandato do parlamentar, conforme seu perfil de interesses, configurado por
suas bandeiras eleitorais.
Outra
vantagem é a temporalidade do ‘contrato’, que perpassa apenas uma ou duas
legislaturas, isto é, oito anos no Senado e quatro anos nos demais parlamentos.
Tal circunstância possibilita a dispensa do servidor contratado ao final do
mandato do parlamentar, o que poderia não ser possível se um eventual servidor
de carreira estivesse lotado no gabinete ao final desse período.
Uma
vantagem adicional seria a suposta maior dedicação do servidor temporário, que
deve sua permanência – isto é, não demissão e possibilidade de recontratação
futura pelo próprio parlamentar reeleito ou por outro, recém-eleito – ao
próprio desempenho, quase sempre. Entretanto, em contrapartida, para o regular
processo legislativo e otimização do afazer parlamentar, o servidor de carreira
não seria tentado – em contraponto ao servidor temporário – a propor iniciativas
visando a dar visibilidade ao parlamentar, comuns atualmente, como eventos
inócuos e outras medidas de caráter puramente midiático, apenas com a
finalidade de mostrar serviço, com a finalidade de se sustentar no cargo.
Assim, os recursos humanos e materiais seriam mais bem aproveitados visando à
efetividade do mandato, em benefício do eleitor.
Como desvantagens do sistema atual podem ser citadas,
dentre outras:
1
– para o parlamentar: a perda da
memória legislativa do gabinete, na hipótese de reeleição do parlamentar e não
recondução do servidor; a nem sempre presente dedicação desinteressada do
servidor temporário, em razão da ausência de estabilidade, proporcionada apenas
ao servidor de carreira; a rotatividade dos servidores temporários, reduzindo a
incidência de uma fidelidade de princípios;
2
– para o servidor: a instabilidade
do exercício do cargo, uma vez que fica sujeito à demissão ad nutum, bem como à resolução do contrato no final do mandato, o
que se verifica, inexoravelmente, se o parlamentar não for reeleito; a eventual
sobrecarga de trabalho em prejuízo dos servidores não sujeitos ao eventual
esquema da ‘rachadinha’, geralmente os de maior capacitação ou expertise na
dinâmica parlamentar; a disputa acirrada, entre os servidores temporários com
alguma experiência acumulada, pela realocação em outro gabinete no início de
nova legislatura, caso o parlamentar não seja reeleito para o cargo;
3
– para a sociedade e o erário: a
possibilidade de trocas de favores entre os parlamentares – defensável, às
vezes, apenas no âmbito do processo legislativo –, envolvendo a designação para
os cargos, apequenando, assim, o afazer parlamentar; a possibilidade de
incidência do peculato não provado (‘rachadinha’); a injusta disputa por cargo
público, cuja investidura deveria se dar por concurso público, nos termos do
art. 37, inciso II, da Constituição, e não pelo ‘conhecimento’ ou troca de
vantagens, em prejuízo de milhares de potenciais candidatos.
As eventuais desvantagens em relação ao parlamentar e,
por conseguinte, ao processo legislativo, quanto à existência de uma carreira
de servidores efetivos nos gabinetes seriam: o dever ético de imparcialidade do
servidor público de carreira, o que não ocorre necessariamente em relação aos
comissionados, embora sujeitos ao mesmo regime disciplinar, uma vez que estão
inexoravelmente ligados aos interesses temáticos e político-ideológicos do
parlamentar; a suposta falta de compromisso do eventual servidor efetivo quanto
aos interesses político-partidários do parlamentar, se lotado em seu gabinete;
a suposta falta de dedicação do servidor efetivo ao serviço, em razão da
estabilidade adquirida após o estágio probatório de três anos.
Quanto a tais desvantagens, contudo, é possível contrapor
os argumentos, pela adoção de garantia estabelecida por cláusula de exceção –
em ato normativo – do dever de imparcialidade, comum aos servidores em geral, em relação aos servidores
da carreira partidária, que estariam dele isento; bem assim, no tocante à
dedicação, pelo estabelecimento de plano de carreira com criterioso regime de
promoções (progressões funcionais) fundado em contínua e objetiva avaliação de
desempenho, o que deveria ser apanágio de qualquer carreira de servidores
efetivos, mas nem sempre garantida ou conduzida com rigor.
Noutro
sentido, a falta de dedicação do servidor público em razão da garantia da
estabilidade é exceção e não regra, em qualquer ambiente do serviço público.
Essas vantagens e desvantagens mencionadas são praticamente intuitivas, o que
se torna fonte de inspiração pela busca por uma forma de garantir as primeiras
e excluir as segundas.
Diante
disso, portanto, é que se propõe a criação da carreira partidária, cuja
nomenclatura lembra tanto o partido político ao qual o parlamentar está
filiado, quanto o conceito de que o servidor da carreira partidária, no caso,
seria legalmente parcial, em benefício do mandato. Ou seja, o servidor tomaria
partido, seria alinhado com a faixa do espectro político-ideológico a que o
parlamentar se filie e, portanto, dedicado à causa e aos interesses dela.
Quanto aos demais direitos e deveres, seriam os mesmos a que estão sujeitos os
demais servidores da carreira administrativa, oriunda da atual carreira
legislativa.
Assim,
o próprio concurso público para provimento dos cargos poderia ser realizado tendo
como pressuposto as principais linhas do espectro ideológico-partidário, isto
é, mediante distribuição das vagas de forma a contemplar a importância
histórica e programática afetas à cosmovisão dos que professam tais linhas.
Sugere-se,
assim, que o efetivo total de servidores partidários seja proporcional a dez
por cento para as linhas político-ideológicas conhecidas como de
‘extrema-direita’ e ‘extrema-esquerda’ (um décimo de cada); vinte por cento
para as linhas de ‘centro-direita’ e ‘centro-esquerda’ (dois décimos de cada);
e quarenta por cento para a linha de ‘centro’ (quatro décimos).
Essa proposta se funda na
circunstância de não haver, propriamente, partidos radicais, enquanto há poucos
nas extremas, situando-se então, a maioria, na região próxima à zona central do
espectro político-ideológico, que por natureza é apenas teoricamente elaborado.
Os
chamados partidos de esquerda ou de direita acabam se confundindo com valores
compartilhados com os de centro-esquerda e de centro-direita, respectivamente, fazendo
com que a maioria desses se localizem e se movimentem, conforme as injunções
socioeconômicas, nas proximidades da região central do espectro.
O enquadramento dos partidos nessas
categorias se daria mediante busca da própria autorreferência, com base nos
respectivos estatutos ou nas posições tradicionalmente adotadas no âmbito
político, como nas campanhas eleitorais e no afazer parlamentar, isto é, nas
deliberações, votações e debates envolvendo ideias liberais ou conservadoras,
tanto no aspecto econômico quanto no dos costumes, vertentes mais comumente
empregadas para justificar tais correntes partidárias.
O
recrutamento dos servidores, portanto, poderia prever atribuição genérica
inerente a determinados cargos essenciais à atividade parlamentar, a exemplo
dos seguintes, dentre outros que possam ser considerados necessários:
1)
Jurídico (ações judiciais impetradas
pelo parlamentar e por outrem contra ele em relação ao mandato; defesa do
parlamentar no âmbito do Conselho de Ética e Decoro Parlamentar ou equivalente;
elaboração de pareceres jurídicos);
2)
Processo Legislativo (recebimento,
dos eleitores, de sugestões e consequente demanda aos órgãos de consultoria e
assessoramento institucional da Casa para apresentação de proposições;
acompanhamento da tramitação e da discussão das proposições no âmbito do
Plenário e das Comissões);
3)
Orçamento e Finanças (análise dos
aspectos orçamentários das proposições; acompanhamento da aplicação e prestação
de contas da verba de gabinete);
4)
Comunicação (contatos com a base
eleitoral; divulgação midiática da atuação do parlamentar);
5)
Secretariado (recebimento de
demandas e de visitantes ao gabinete; acompanhamento pessoal ao parlamentar em
suas atividades);
6)
Segurança (provimento de segurança
pessoal ao parlamentar e seus assessores); e
7)
Mobilidade (provimento de
deslocamento do parlamentar por via terrestre, na direção de veículos; controle
da emissão e prestação de contas de passagens aéreas; execução de check in, despacho e retirada de bagagem
em viagens aéreas do parlamentar).
Pode-se
refutar que em um parlamento mínimo (no Brasil, nove vereadores, art. 29 da CF)
não faria sentido haver servidores partidários nessa proporção de um, dois e
quatro décimos, vinculados a linhas político-ideológicas diversas. Desta forma,
numa hipótese de aplicação de regra similar a todos os parlamentos do País,
eventualmente se poderiam prever cinco, três ou uma linha ou categoria (sempre
número ímpar, a fim de permitir uma linha central), conforme o tamanho do
parlamento, da seguinte forma:
1)
cinco linhas, conforme aqui proposto
– acima de 80 parlamentares (Câmara dos Deputados, Senado Federal e Assembleia
Legislativa do Estado de São Paulo);[7]
2)
três linhas – acima de 20 até 80
parlamentares (todas as demais Assembleias Legislativas e Câmara Legislativa do
Distrito Federal; mais 184 Câmaras Municipais, incluindo as de todas as
capitais dos Estados);[8]
e
3)
uma linha – até 20 parlamentares (as
demais 5.386 Câmaras Municipais).[9]
A
previsão de uma linha ou categoria para os pequenos parlamentos pressupõe,
certamente, haver pouca importância na diferenciação de seus servidores da
carreira partidária, ficando a critério de cada um se filiar à linha professada
pelo parlamentar a que servir ou, em sentido inverso, buscar servir ao
parlamentar que seja vinculado à sua própria tendência político-ideológica. Se
a escolha fosse por proposta do parlamentar, esse poderia solicitar os serviços
do servidor cujo pensamento se alinhasse com o seu.
Poderia
ser facultado ao parlamento adotar categoria superior, de três ou cinco linhas.
Entretanto, é razoável supor que isso não ocorresse, uma vez que nos
parlamentos com maior número de integrantes as linhas político-ideológicas
podem ter pautas próprias prosperáveis, algo de mais difícil ocorrência em
pequenos parlamentos, onde é mais compreensível que o consenso prestigie pautas
de interesse comum e de natureza local.
A
fim de não ensejar mudanças frequentes, as categorias dos servidores
partidários seriam agrupadas nos dez blocos, alteráveis apenas se a
configuração partidária superasse os blocos supostamente previstos como padrão
para cada linha principal do espectro político-ideológico.
Poderia ser prevista a movimentação dos servidores entre
as categorias (interoperabilidade), possível até o nível mais próximo,
permitindo-se retornar ao nível original.[10]
Visando
a preservar a linha conservadora predominante, comumente tendente ao centro,
bem como a evitar os radicalismos, as categorias de centro, de centro-direita e
de centro-esquerda deveriam manter, sem direito à mobilidade referida no
parágrafo precedente, pelo menos a metade de seus servidores partidários, isto
é 2/10, 1/10 e 1/10, respectivamente.
Se
não houvesse número suficiente de parlamentares das categorias extremadas e
intermediárias, elas seriam incorporadas pela seguinte, em direção ao centro.
Poderia
haver a acomodação das categorias, em blocos, respeitados os mínimos, conforme
o espectro político-ideológico, a cada início de legislatura, bem como a
manutenção da equipe do parlamentar reeleito, a seu juízo, ainda que mudasse de
partido.
No
início de cada legislatura e sempre que houvesse alteração na composição
partidária caberia às lideranças partidárias ou de blocos partidários proceder
aos ajustes necessários, mediante requisição dos servidores ao setor
administrativo de recursos humanos da casa legislativa.
Das
configurações possíveis, adotamos, por conseguinte, o padrão de cinco
categorias (1-2-4-2-1) na sequência do espectro político-ideológico, da
extrema-esquerda para a extrema-direita ou vice-versa.[11]
Significa, num universo de dez blocos, que possa haver um em cada extremo
(extrema-esquerda e extrema-direita), dois nas regiões intermediárias
(centro-esquerda e centro-direita) e quatro no centro. Isso pressupõe uma
tendência ao centro (Figura 1), nos termos do chamado ‘teorema do eleitor
mediano’.[12]
A tendência ao centro pressuporia postura de maior
tolerância e equilíbrio, segundo o brocardo romano in medium itos, atualizando Aristóteles em sua Ética a Nicômaco, segundo o qual, traduzido do grego para o latim, virtus in medium est (a virtude está no
meio).[13]
Naturalmente
as práticas clientelistas e fisiológicas cada vez mais presentes na esfera
política fizeram com que a posição de centro assumisse, infelizmente, a
característica da praxe, indevidamente apelidada pela mídia, de ‘franciscana’,
segundo a qual ‘é dando que se recebe’ – ou seu oposto –, expressão oriunda da
oração atribuída a São Francisco de Assis, que costuma qualificar o grupo de
parlamentares mais flexíveis em termos de apoio à situação (governo), que
atravessa legislaturas, formado em sua maior parte por filiados a partidos
ditos de centro e proximidades, o chamado ‘Centrão’.
Figura 1 – Escolha da
quantidade de blocos segundo a tendência ao centro.
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TENDÊNCIA AO CENTRO |
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Cinco Categorias |
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Três Categorias |
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Menor: 10 Blocos |
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Média: 15 Blocos |
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Maior: 19 Blocos |
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Menor: 3 Blocos |
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Média: 5 Blocos |
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Maior: 10 Blocos |
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EE |
CE |
C |
CD |
ED |
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EE |
CE |
C |
CD |
ED |
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EE |
CE |
C |
CD |
ED |
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EE |
C |
ED |
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EE |
C |
ED |
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EE |
C |
ED |
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Legenda: EE = extrema-esquerda; CE = centro-esquerda; C =
centro; CD = centro-direita; ED = extrema direita. Fonte desta e das demais figuras:
elaboração do autor.
Fonte das figuras: elaboração do autor.
Essa configuração permite os seguintes blocos máximos
possíveis por categoria: três na
extrema-esquerda, na extrema-direita ou em ambas; cinco na centro-esquerda ou
na centro-direita;[14]
e oito no centro. Os mínimos seriam: zero, em ambos ou em um dos extremos; um,
na centro-esquerda, na centro-direita ou em ambas (mínimo); e dois, no centro
(mínimo).
A
fim de preservar e induzir a permanência dos servidores conforme a tradicional,
teórica ou suposta tendência ao centro, portanto, é prevista a regra de haver
pelo menos dois blocos no centro e um nas regiões intermediárias, podendo as
extremidades estarem vazias.
No âmbito da ideia de configuração naturalmente
progressiva tendente ao centro a partir dos extremos, talvez ficasse
graficamente mais natural uma distribuição mais difusa na proporção 1-2-3-2-1
(total: 9 blocos) e não a acima sugerida, 1-2-4-2-1 (total: 10 blocos), ambas
de 5 linhas.
Entretanto,
ao se trabalhar com a base 10 (e não com a base 9) fica facilitada a
compreensão e a apreensão dos percentuais oriundos das possíveis alocações
laterais.
Configurações
mais simples poderiam ser outras, utilizando múltiplos de 5 ou de 10, como 5
blocos em 3 linhas (1-3-1), 15 blocos em 5 linhas (2-3-5-3-2), 20 blocos em 5
ou 7 linhas (2-4-8-4-2 ou 1-2-4-6-4-2-1), 25 blocos em 9 linhas
(1-2-3-4-5-4-3-2-1), 30 blocos em 7 linhas (3-4-5-6-5-4-3 ou 1-4-6-8-6-4-1)
etc.
Essas
sequências, contudo, ora não atendem a proposta de simplificação para no máximo
cinco correntes político-ideológicas principais, ora não atendem à praticidade,
embora todas contemplem múltiplos de cinco.
Figura 2 – Configuração
(supostamente) ideal para 10 blocos e 5 linhas.[15]
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EE |
CE |
C |
CD |
ED |
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A sequência com os blocos somando 15 (2-3-5-3-2) é
parecida com essa por nós considerada ideal (Figura 2), de 10 blocos
(1-2-4-2-1), mas é muito mais carregada nos extremos, o que vai de encontro à
tese de convergência ao centro.
Já
a sequência de 20 blocos (2-4-8-4-2) apenas reproduz a primeira (1-2-4-2-1),
com o dobro dos elementos, comprometendo a simplicidade.
A
utilização de mais de cinco categorias ou correntes do espectro
político-ideológico, a seu turno, criaria o problema adicional de incluir mais
uma categoria a cada extremo (a exemplo de ‘esquerda-radical’ e ‘direita-radical’),
não convindo, contudo, sua adoção por duas razões: 1) contradiz o conceito de
tendência ao centro, ao criar mais categorias tendentes aos extremos; e 2)
compromete a simplicidade.
Tal configuração básica sugerida pode gerar tendências de
maior centralização ou de polarização entre os extremos ou os segmentos
intermediários, pelo deslocamento das partes em direção às posições vizinhas.
Não obstante a suposta tendência ao centro, ao se adotar,
por hipótese, configurações polarizadas, com o máximo nos extremos, como no
primeiro gráfico de barras da Figura 3, o mesmo ocorre quanto ao máximo nas
posições intermediárias (centro-esquerda e centro-direita) nos dois gráficos
seguintes da mesma figura, menos acentuada no primeiro e mais acentuada no
segundo.
Figura 3 – Configurações
polarizadas para 10 blocos e 5 linhas.
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Extrema-Esquerda e Extrema-Direita |
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Centro-Esquerda e
Centro-Direita |
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Polarização Máxima |
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Polarização Menor |
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Polarização Maior |
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EE |
CE |
C |
CD |
ED |
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EE |
CE |
C |
CD |
ED |
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EE |
CE |
C |
CD |
ED |
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O máximo no centro, com oito décimos (ficando um décimo –
o mínimo – na centro-esquerda e um décimo na centro-direita), está ausente da
Figura 3 porque não configura polarização, mas tendência extremada ao centro.
Diante do exposto, entendemos que eventual criação da
carreira partidária pode pôr cobro a eventuais práticas não recomendáveis que
eventualmente possam ocorrer no âmbito das casas legislativas nos níveis
federal, distrital, estaduais e municipais.
Por outro lado, ensejaria o
recrutamento de profissionais altamente capacitados para as funções de
assessoramento nos gabinetes, entre os quais, certamente estaria boa parte do
atual quadro de assessores (CNE e SP ou designações similares).[16]
O modelo proposto, segundo a minuta contendo sugestão de
projeto de resolução, constante do Anexo a este trabalho, permite especular,
dentre outras vantagens, que:
1)
o servidor tenderia a seguir a concepção ideológica e político-partidária do
parlamentar, ao ser legalmente dispensado do requisito da imparcialidade;
2)
o processo de escolha e designação seria mais democrático, por ser universal e
atender ao princípio constitucional do concurso público;
3)
o servidor estaria mais bem protegido, ao lhe ser garantida estabilidade na
carreira, com previsibilidade de ascensão e progressão funcional e consequentes
ganhos remuneratórios ao longo do tempo;
4) a natural sucessão dos servidores aposentados pelos
novos ingressantes ensejaria a renovação dos quadros, mantendo-se, porém, a
memória legislativa dos gabinetes;
5) os quadros poderiam eventualmente ser lotados na
projeção estadual do gabinete (no caso dos parlamentos federais) ou da projeção
na base eleitoral (no caso dos parlamentos estaduais), permitindo que eleitores
locais do parlamentar aí trabalhassem – sem se deslocarem da base eleitoral
para a sede do parlamento –, mediante aprovação em concurso público de nível
nacional, estadual ou municipal;
6) a previsão de lotação de CNE nos gabinetes e em sua
projeção estadual ou da base eleitoral permitiria que o parlamentar continuasse
contratando, enquanto mantivesse o mandato, os ‘cabos eleitorais’ que o
ajudaram a se eleger, pessoas de sua estrita confiança, para continuarem
trabalhando também na esfera parlamentar, não só na esfera eleitoral;
7) o parlamentar poderia contar com o assessoramento de
profissionais de alto nível, tanto designados por ele próprio, como CNE, quanto
alocados pela própria Casa legislativa, dentre os servidores efetivos
partidários, os quais seriam comprometidos com as causas dos partidos;
8)
o parlamentar continuaria contando com o corpo de assessoramento institucional,
de natureza imparcial e apartidária, composto por consultores legislativos e de
orçamento e fiscalização financeira, ou similares, servidores efetivos atuais
da Casa, devidamente capacitados para elaboração das proposições de natureza
técnica; e
9) essa nova configuração – talvez a mais importante
consequência –, seria um instrumento a mais para resgatar o apreço a todos os
parlamentos onde supostamente poderia estar ocorrendo situações irregulares
envolvendo supressão de parcela da remuneração dos servidores, a chamada
‘rachadinha’ – que deixariam de existir –, em respeito aos próprios servidores,
muitas vezes reféns dessa prática, bem como à toda sociedade.
A título de sugestão final, portanto, apresentamos, em
anexo, exemplo de minuta de proposição alterando a Resolução nº 28, de 21 de
maio de 1998, da Câmara dos Deputados, que seria aplicável, efetivamente,
apenas a esta Casa legislativa, o que dá, contudo, o exemplo de como se poderia
implementar a nova carreira.
BORSANI, Hugo. Relações entre política e economia: Teoria da Escolha Pública. In: BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo (Org.). Economia do setor público no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004, pp. 103-25.
BRASIL. Câmara dos Deputados. Ato da Mesa nº 62, de 10 de abril de 1997. Altera o Anexo I do Ato da Mesa nº 53, de 1997, e dá outras providências. Disponível em: <https://www2.camara.leg.br/legin/int/atomes/1997/atodamesa-62-10-abril-1997-321023-publicacaooriginal-1-cd-mesa.html>. Acesso em: 19 set. 2023.
______. ______. Ato da Mesa nº 72, de 16 de setembro de 1997. Dispõe sobre os cargos em comissão de Secretariado Parlamentar do Quadro de Pessoal da Câmara dos Deputados. Disponível em: <https://www2.camara.leg.br/legin/int/atomes/1997/atodamesa-72-16-setembro-1997-321031-republicacao-1-cd-mesa.html>. Acesso em: 19 set. 2023.
______. ______.
Resolução nº 28, de 21 de maio de 1998.
Dispõe
sobre a reorganização do Plano de Carreira dos servidores da Câmara dos
Deputados e dá outras providências. Disponível em: <https://www2.camara.leg.br/legin/fed/rescad/1998/resolucaodacamaradosdeputados-28-20-maio-1998-321132-publicacaooriginal-1-pl.html>. Acesso em: 19 set. 2023.
______. Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística. Sinopse do Censo
Demográfico 2010. Rio de
Janeiro: IBGE, 2011. 261 páginas. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/default_sinopse.shtm>. Acesso em: 19 set. 2023.
PROJETO DE RESOLUÇÃO Nº , de 20..
Altera a Resolução nº 28, de 21 de
maio de 1998, para dispor sobre a Carreira Partidária e dá outras providências.
A
Câmara dos Deputados resolve:
Art.
1º A Resolução nº 28, de 21 de
maio de 1998, que “dispõe sobre a reorganização do Plano de Carreira dos
servidores da Câmara dos Deputados e dá outras providências”, passa a vigorar
com as seguintes alterações:
“Art. 2º
A carreira dos servidores da Câmara dos Deputados, denominada Carreira
Legislativa, é composta pela Carreira Administrativa e pela Carreira
Partidária.
..................................................................................................................................
Art. 2º-A A
Carreira Administrativa é composta pelas funções comissionadas e pelos cargos
efetivos de:
I – Analista Legislativo, de
nível superior;
II –
Técnico Legislativo, de nível intermediário especializado;
III –
Assistente Legislativo, de nível intermediário; e
IV –
Auxiliar Legislativo, de nível básico.
Art. 2º-B A
Carreira Partidária é composta pelas funções comissionadas e pelos cargos
efetivos de:
I – Assessor
Parlamentar;
II – Assistente
Parlamentar; e
III – Auxiliar
Parlamentar.
§ 1º Os cargos da
Carreira Partidária serão criados por Ato da Mesa, nos termos do art. 4º da
Resolução nº 46, de 7 de dezembro de 2006, mediante transformação dos atuais
cargos em comissão de Secretariado Parlamentar (SP) e de Cargos de Natureza
Especial (CNE) cuja lotação seja privativa de órgão da área legislativa.
§ 2º O ato referido
no § 1º deve dispor sobre quantitativo, concurso público, provimento,
remuneração e critérios de lotação dos cargos.
§ 3º O concurso
para provimento dos cargos da Carreira Partidária deve ser realizado tendo como
pressuposto as linhas do espectro ideológico-partidário e:
I – pode prever
atribuição genérica inerente a determinados cargos essenciais à atividade
parlamentar, a exemplo de “Jurídico”, “Processo Legislativo”, “Orçamento e
Finanças”, “Comunicação”, “Secretariado”, “Segurança”, “Mobilidade”, dentre
outros considerados necessários; e
II – deve
distribuir as vagas proporcionalmente a dez por cento para as linhas
‘extrema-direita’ e ‘extrema-esquerda’, vinte por cento para as linhas ‘centro-direita’
e ‘centro-esquerda’ e quarenta por cento para a linha ‘centro’.
§ 4º O ocupante de cargo da Carreira Partidária:
I – deve ser lotado somente nos gabinetes
parlamentares e nas lideranças partidárias ou de blocos partidários, vedado o
exercício em qualquer outro órgão da Câmara dos Deputados ou cessão para outros
órgãos públicos;
II – pode ser lotado na projeção estadual ou da base eleitoral do gabinete do parlamentar na unidade federativa de origem, até o limite
de vinte por cento do efetivo do gabinete;
III – não está sujeito ao princípio ético da
imparcialidade a que está vinculado o servidor público em geral, exclusivamente
em relação aos interesses político-partidários legítimos do gabinete do
parlamentar ou da liderança partidária ou de bloco partidário em que estiver
lotado, em função do mandato parlamentar; e
IV – sem prejuízo do disposto no inciso III,
fica sujeito, por necessidade do serviço, à interoperabilidade, consistente na
lotação em gabinete parlamentar ou órgão partidário que professe uma das linhas
descritas no inciso II do § 3º em até um nível para a direita ou esquerda do
espectro político-ideológico, em linha diversa daquela na qual tenha sido
investido.
§ 5º Os ocupantes
de Cargos de Natureza Especial somente podem ser lotados nos órgãos da Mesa, no
Conselho de Ética e Decoro Parlamentar, na Corregedoria Parlamentar, na
Ouvidoria Parlamentar, na Procuradoria Parlamentar e ocupar até dez por cento
do efetivo total nos demais órgãos da área administrativa e até vinte por cento
do efetivo total nos demais órgãos da área legislativa.
§ 6º Os cargos da
Carreira Partidária devem ser distribuídos paritariamente entre os gabinetes
parlamentares e proporcionalmente à bancada nas lideranças partidárias ou de
blocos partidários.
Art. 2º-C A
Carreira Legislativa, os cargos em comissão e os cargos isolados de provimento
efetivo constituem o Quadro de Pessoal da Câmara dos Deputados.
Parágrafo único. A
Carreira Legislativa, em razão das atribuições de seus cargos, próprias de
atividade privativa do Poder Público, integra o conjunto de carreiras típicas
de Estado.” (NR)
Art. 2º Esta Resolução entra em vigor na data de sua
publicação.
Justificação
Há muito se discute acerca do excesso de cargos em
comissão no âmbito dos três Poderes, o que configuraria, em tese, ofensa ao
princípio do amplo acesso aos cargos públicos, nos termos do inciso II do art.
37 da Constituição:
II – a investidura em cargo ou
emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de
provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
Mesmo
com a ressalva contida no dispositivo quanto aos cargos em comissão, esses
devem constituir exceção e não regra, sob risco de subversão do desejo do
constituinte originário.
Nessa perspectiva é que apresentamos o presente projeto
de resolução, configurando oportuno protagonismo do Parlamento – e exemplo para
os demais Poderes, nos três níveis da esfera pública – no sentido de
concretizar os princípios constitucionais da impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência.
Figura,
ainda, como oferta de oportunidade para ascensão social dos indivíduos, segundo
o princípio da igualdade constante do art. 5º, inciso I ou, especificamente
quanto ao concurso público, a teor do disposto no art. 37, inciso I, da
Constituição federal.
Para os parlamentares, a criação da carreira partidária
garante a qualidade dos serviços prestados aos gabinetes, sem abrir mão da
lotação de pessoas de sua confiança, mediante a designação para cargos de
natureza especial, conforme previsto no projeto.
Diante
do exposto, solicito o apoio dos ilustres pares para a aprovação do presente
projeto, em benefício de toda a sociedade.
Sala das Sessões, em de de 20...
Deputado
..................
[1] Trabalho baseado em nota
técnica elaborada em setembro de 2023.
[2] Série histórica (2009 a 2023) realizada
pela empresa Inteligência em Pesquisa e Consultoria sobre instituições mais
confiáveis, aponta resultado de pesquisa popular na qual o Congresso Nacional
sistematicamente ocupa a 19ª posição entre 20 instituições. As demais são, na
ordem do ranqueamento de 2023: corpo de bombeiros, polícia federal (ausente da
relação até 2015), igrejas, escolas públicas, forças armadas, polícia,
empresas, bancos, organizações da sociedade civil, Ministério Público (ausente
da relação até 2015), sistema público de saúde, meios de comunicação, governo
da cidade onde mora, Poder Judiciário/Justiça, eleições/sistema eleitoral,
governo federal, presidente da República, sindicatos, e partidos políticos.
Disponível em: <https://www.ipec-inteligencia.com.br/Repository/Files/2223/230196_ICS_
INDICE_CONFIANCA_SOCIAL_2023.pdf>.
[3] Não obstante, uma simples pesquisa realizada
no Google em 10/12/2024, utilizando como argumento o termo “rachadinha” (entre
aspas) traz 298 mil resultados; utilizando como argumento a expressão
“rachadinha parlamentar”, para ser específico, o site traz 321 resultados. Além
de outras disponíveis a respeito, vide matéria Rachadinha é uma “prática
comum”, diz Bolsonaro, disponível em: <https://www.poder360.com.br/governo/rachadinha-e-uma-pratica-comum-diz-bolsonaro/>. Acesso em: 10 dez. 2024.
[4] Os dados deste item são
de 2022.
[5] Cargos com final C
recebem o vencimento SP mais (‘com’) a GRG (Gratificação de Representação de
Gabinete), que corresponde a cem por cento sobre os níveis constantes do Anexo
do Ato da Mesa nº 62, de 10 de abril de 1997, respeitado o limite de dotação de
cada gabinete. Cargos com final S recebem apenas o vencimento (‘sem’ GRG).
SP01S e SP 02S são inferiores ao salário-mínimo e, portanto, a designação para
tais cargos só pode ocorrer com a GRG. Cargos com terminação U são os
requisitados que recebem apenas a GRG.
[6] Atualmente os CNE e SP
possuem apenas o direito a atendimento médico ambulatorial no órgão de
assistência à saúde da Casa.
[7] Conforme o espectro
político-ideológico, compreendendo 10 blocos (não confundir com blocos
partidários institucionalmente constituídos): extrema-esquerda (1/10),
centro-esquerda (2/10), centro (4/10), centro-direita (2/10), extrema-direita
(1/10).
[8] Conforme o espectro
político-ideológico, compreendendo 4 blocos (não confundir com blocos
partidários institucionalmente constituídos): esquerda (1/4), centro (2/4),
direita (1/4).
[9] Sinopse
do Censo Demográfico 2010. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. 2011. 261 páginas. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/default_
sinopse.shtm> e em <https://pt.wikipedia.org/wiki/Instituto_Brasileiro_de_Geografia_e_Estatística>. Para fins estatísticos, o IBGE considera
que o Brasil tem 5.570 municípios,
incluindo Brasília – a capital federal – no Distrito Federal, e Fernando de
Noronha – um distrito estadual – em Pernambuco.
[10] Basta saber que o
servidor só poderia ser movimentado para categoria cuja nomenclatura contenha o
vocábulo do lado do espectro político-ideológico da linha em que foi investido,
isto é, ‘centro’, ‘direita’ ou ‘esquerda’.
[11] Extrema-direita e
extrema-esquerda significam, nesse sentido, a ala mais conservadora e a mais
liberal (liberalismo social) do espectro político-ideológico, respectivamente, incluindo
os chamados partidos da direita radical ou esquerda radical.
[12] O teorema do eleitor
mediano – considerando como eleitor o parlamentar que vota numa proposição –,
estabelece que numa eleição majoritária o resultado constitui a preferência do
eleitor mediano, não necessariamente de centro, cuja opinião pode aproximar-se
bastante de uma das preferências situadas nos extremos do espectro, que
entretanto são excluídas pelo consenso gerado, em razão de sua característica
de radicalização. Assim, considerado o espectro de preferência por determinada
política pública, entre as opções A, B e C, sendo A e C as posições extremadas
e B a conciliatória, a votação entre A e B resultará na opção por B, pois o
optante de C também escolherá B. Se a votação for entre B e C, o resultado
também é B, pois o eleitor da opção A escolherá B. Donde a evidência de que a
opção B, do eleitor mediano, de caráter conciliatório, tenderá a ser sempre
vencedora (BORSANI, 2004).
[13] “No meio está a virtude,
sendo os extremos vícios”. Disponível em: <https://calazanista.blogspot.com/
2020/03/virtus-in-medium-est-virtude-esta-no.html>. Acesso em: 1º nov.
2023.
[14] Nessa hipótese há uma
vantagem para as linhas ideológicas de esquerda e de direita, pois na categoria
central o máximo corresponde a eventual acréscimo de até 100% do valor original
(de 4 para 8 blocos), enquanto nas posições intermediárias o máximo corresponde
a 150% do valor original (de 2 para 5). e de 200% nas extremas (de 1 para 3 blocos).
Essa característica atenua, por conseguinte, a eventual crítica de opção pela
tendência ao centro.
[15] Para três categorias
foram utilizadas, simbolicamente, as três cores primárias do espectro visível
para o olho humano, com vermelho na esquerda, amarelo ao centro e azul na
direita. Para cinco categorias foram utilizadas, também, as três cores
primárias, com vermelho na extrema-esquerda, amarelo ao centro e azul na
extrema-direita, ficando duas cores secundárias nas posições intermediárias de
centro-esquerda (laranja, mescla entre vermelho e amarelo) e centro-direita
(verde, mescla entre amarelo e azul), não tendo sido empregado a terceira cor
secundária, violeta, mescla entre vermelho e azul.
[16] Alguns servidores de gabinete são tão afinizados com a dinâmica ideológica e político-partidária dos parlamentares a que servem que abrem mão de prestar concurso para a atual carreira de servidores efetivos, sob o risco de perder a opção de parcialidade que tanto prezam. Também esses seriam beneficiados.
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